公共危机管理中的公民参与:价值、困境与路径选择——基于社会资本范式的研究

姜庆志

(华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079)

公共危机管理中的公民参与:价值、困境与路径选择
——基于社会资本范式的研究

姜庆志

(华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079)

公民参与是公共危机管理的一个重要问题。社会资本是分析社会发展的一个重要理论，对公民参与具有较强的解释力。梳理了公民参与、公共危机管理和社会资本的相关概念和内涵，以社会资本为中介和基础分析了公共危机管理中公民参与的价值;在社会资本缺失和负外部性下讨论了公民参与公共危机管理的困境;并通过社会资本的投资和自我完善分析了公民参与公共危机管理的路径选择。

公民参与;社会资本;公共危机管理

一、问题提出和概念梳理

(一)问题的提出:实践与理论的双重要求

进入21世纪后，人类面临的公共危机突发性更强、破坏性更大、发生频率更高、化解途径更难，传统意义上以政府为主导的公共危机管理受到了极大的挑战，政府处理公共危机的失败现象频发。研究者开始注重公民在公共危机管理中的作用，取得了丰富的研究成果。关于公民参与公共危机管理的研究多是总结性质的，较少的利用相关理论进行专题论述。实践和理论研究的需求是本文写作的出发点。考虑到公民参与和公共危机管理自身的特点，本文采用社会资本理论作为研究视角。社会资本是20世纪90年代兴起的一个理论，探究的是社会变迁的动因和社会发展的基本要素，强调的是社会自主活动的重要性，与公民参与有着高度的关联。［1］社会资本的这种关怀为本文分析提供了着力点。

(二)相关概念的梳理

1.公共危机管理(Public Crisis Management):多元主体与系统管理

关于公共危机管理的定义比较多，吴兴军认为它是政府及其它公共组织在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动。［2］笔者比较赞同这个观点。它既承认了公共危机管理主体的多样性又承认了公共危机管理的系统性和复杂性。系统管理学派认为系统可根据研究问题的需要分为目标和价值子系统、技术子系统、社会心理子系统、结构子系统和管理子系统，该分类方法同样适用于公共危机管理系统:化解危机和为社会提供公共产品是其目标和价值子系统;相关技术和设备是其技术子系统;管理主体的行为动机和角色等是其社会心理子系统;管理体制、预警机制、应急机制、管理原则和程序等构成了体制结构子系统;各种管理机构如预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协调机构构成了公共危机管理的管理子系统。

2.公民参与(Citizen Participation):历史演变与现实考量

在公共管理研究领域，关于公民参与的阐述有三对不同的倾向:“工具理性”与“价值理性”、“效率取向”与“公平取向”、“主导地位”与“从属地位”。发展到现在公民参与追求的是民主价值，强调的是主导地位，寻求的是效率和公正的平衡。进入现代社会后，不同范式下公民参与的涵义并不存在严格的区分，只是在核心特征上有所倾向。遵循理论与现实相符的原则，本文是基于新公共管理的视角讨论公民参与的。通过对不同观点的整理，我们认为公民参与是指公民(个体和组织)基于公民责任和公共利益，通过一定的方式和途径，与政府等多元公共管理主体合作管理社会公共事务，供给公共产品和服务的活动与过程。

3.社会资本(Social Capital)理论概述:内涵、属性和要素

社会资本的代表人物主要有五位:布尔迪厄，他认为社会资本是一个社会或群体所具有的现实的或潜在的资源集合体，主要由确定社会或群体成员身份的关系网络所构成;［3］科尔曼认为社会资本存在于不同行为者之间的相互关系结构中，表现为人与人的关系;［4］帕特南认为社会资本是普通公民参与网络，以及体现在这种约定中互惠和信任的规范，是一种公共财产;［5］林南认为社会资本是嵌入到社会结构中的资源;福山认为社会资本是一种有助于两个或更多的个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。［6］社会资本的基本属性表现为:(1)隐形资产;(2)准公共物品性质;(3)自我强化性;(4)外部性。社会资本的正外部性能够降低交易成本，有助于解决信息不对称的问题;能增强社会心理的稳定，强化社会成员的身份和认同，使组织资源得到共享;规范和网络能使公民比较容易解决集体问题，提高个体决策的理性;信任能使社会平稳运转。社会资本的负外部性主要是指排斥圈外人、对团体成员要求过多、限制成员的个人自由和反社会危险。社会资本由信任、规范和关系网络三个要素构成，林南曾将社会资本划分为个人和团体两个层面。①参见燕继荣.投资社会资本:政治发展的一种新维度［M］.北京:北京大学出版社，2006:100－123。

二、公民参与公共危机管理的价值:社会资本语境下的解释

对公民参与之于公共危机管理的价值，笔者认为应当从社会资本—公民参与和公民参与—公共危机管理两个层面出发。理清社会资本对公民参与的作用机制、公民参与对公共危机管理的作用机制，才能真正了解这三者之间的关系。

(一)社会资本之于公民参与的价值

公民参与是在政府和市场双重失败下寻找到的第三条道路;社会资本是为了突破国家和社会二元对立的解释模式;双方都寻找到了国家和市场的“中间地带”——公民社会，这是公民参与和社会资本的自然情结。帕特南从政治学的角度分析了公民政治参与和社会资本之间的逻辑关联性:一是社会资本是民主进步的决定性因素;二是社会资本来源于公民参与网络。社会资本对新公共管理视角下的公民参与同样具有解释力——合法性和有效性的解释。

合法性是政治学的一个概念，其要义在于“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”，［7］也就是信任。信任是合法性的必要不充分条件，能够为公民参与带来合法性。社会资本理论给我们这样一种观点:信任存在于社会关系网络中，是一种无形资产，具有准公共物品的性质，不被某人和某个组织所特有。一定社区内，任何组织和个人只要得到了网络的信任，就拥有了管理该范围公共事务的合法性。当然这种合法性也是相对的，会随着社会资本的发展而发生变化。有效性问题一直是公民参与的诟病，社会资本特有的功能提供了解决思路，这可以从个体和团体进行分析。个体层面的社会资本主要是指人际关系和成员资格。公民拥有的人际关系网络越广泛，越容易达成信任与合作;政治生活中的成员资格是指公民权利，这是公民参与的前提;个体的资本还能提高公民参与的知识储备和抗压能力。团体层面的社会资本主要包括信任、规范和网络。高存量的信任、可以降低合作的成本、增加信息的传递速度、促使互惠行为的实现，公民参与中的信任表现为政府、NGO和个体公民等社会成员之间的信任;社会规范为公民提供了参与规则，社会规范是指正式的规定和非正式的习俗，这能保证公民参与的有序性;社会网络是组织之外的各种联系，构成了公民参与的机制，“水平结构”的网络有利于传递社会信任，容易使公民参与发挥出正效应。见图1。

(二)公民参与之于公共危机管理的价值

公民参与公共危机管理的相关论述比较多，多数将其作为政府管理的补充，是体制外变量。按照社会资本理论的观点，公民自组织的网络是产生社会资本的重要因素，不是社会管理的补充，而是社会管理的有机组成。研究公民参与应当摆脱“功利主义”的观点，着重分析其作用机制。按照对公共危机管理的认识，我们借助系统管理模型对其进行了分析。

图1 社会资本—公民参与分析模型

目标和价值子系统上:公共危机管理的价值是保证公共利益的实现，目标是有效的解决公共危机。公共利益是各种社会利益的有机整合，公民参与使最广泛的利益得到了表达，在这样一个过程中，公民参与增强了公共危机管理维护公共利益的价值取向;社会拥有广阔的资源，完善的公民合作网络能够调集最广泛的社会资源，提高公共危机管理的效率。技术子系统上:随着公共危机日益复杂，单一的管理主体不能满足其日益增长的技术和设备要求，公民参与能够提高技术和设备的供给效率和适应性。心理子系统上:在角色定位上，公民不再是被动的接受者，而是主动的管理者和责任的承担者，公民和政府等社会成员是一种水平关系;在影响力上，公民参与使得社会的信任增加，消除了不必要的恐慌，稳定了社会心理。体制结构子系统上:社会成员之间不是垂直的关系而是一种平行的关系，是相互影响和相互作用的关系，能促进公共危机协同治理的实现;公民参与嵌入到公共危机管理的各种环节中去，可以全方位提高危机管理的能力;公民的自救行动缓解了公共危机管理的任务和财政压力;公民参与使得信息沟通机制更加流畅，降低了管理成本和风险。公民参与也使得管理原则的发生了转变——封闭处理转为公开处理，以政府为核心转为以公民为核心。公民参与给管理子系统带来的转变主要是增加了主体的多元性，全方位的影响到预警预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协调机构。当然一次成功的危机处理也能增强社会成员之间的互信和共识，促进公民自组织网络的发育。见图2。

图2 公民参与—公共危机管理分析模型

(三)结论:起到基础和中介作用的社会资本

通过对这两对关系的分析，我们得到这样一种循环:社会资本能够解释公民参与的合法性，同时又能够促进公民有效的参与，有效的公民参与能够提高公共危机管理的效果;成功的公共危机管理能够提高公民参与的能力和有效性，有效的公民又能够增加社会资本的存量。在这样一组关系当中，不管是公民参与对公共危机管的影响，还是公共危机管理对公民参与的影响，都是通过消耗和增加社会资本发生的。

三、公民参与公共危机管理的困境:社会资本缺失和负外部性下的分析

虽然公民参与对公共危机管理有很高的价值，但现实中往往达不到理论上的效果:公民的危机意识和危机应对能力较弱;行动能力和社会影响力较弱;缺乏制度化和组织化保证;增加了管理成本等。公民参与公共危机管理的困境表现为外在困境(外部因素的制约)和内在困境(内在价值的困境)。这两方面的困境其实都指向一个概念——社会资本，主要反映在社会资本的缺失和社会资本的负外部性上。

(一)社会资本缺失对公民参与有效性的制约

社会资本存量小的社会被称为“碎片化社会”，碎片化社会中个体主义泛滥、组织化程度低、社会壁垒广泛存在。在公共危机管理中，社会资本的缺失降低了公民参与的积极性和处理公共危机的能力，导致了公民参与的低效;公共危机管理不同于其它管理，对信任的要求特别高，信任的缺乏使社会成员之间难以达成互惠行动，容易造成集体行动的困境，导致公共危机的扩散以及次生灾害的发生;公共危机管理是一个系统管理，需要社会的协同努力，社会资本的缺乏使得社会自组织化程度降低，限制了公民参与作用的发挥;公民参与公共危机管理需要一定的规范和制度来保证和约束，规范的缺失容易导致无序的参与，从而增加公共危机管理的难度。

(二)社会资本负外部性对公民参与价值的质疑

在社会资本丰富的社会，公民参与同样面临自身价值的困境，正如奥斯特罗姆所说“所有类型的资本都可能会产生危害而不是福利，因此无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利。”［8］社会资本带给公民参与价值的困境体现在以下三个方面:公民参与存在着作用半径，作用半径是指系统的有效服务范围，主要表现为地域半径、种族半径、组织半径和阶层半径，作用半径的存在使得公共利益难以得到保证，也缩小了利益受众的范围，容易产生“多数人暴政”;公民参与存在着合法性危机和反社会风险，信任并不能充分证明参与的合法性，而且当一个组织的目标与社会利益相悖时，往往会成为公共危机的制造者;公民参与使社会存在碎片化的危险，奥斯本曾指出随着公民参与的扩大，“我们今天的大众社会被分割成成千上万的碎片，呼声越来越来自于单一的利益集团。”［9］公民在参与公共危机管理时也很难避开这些价值困境。公民参与的作用半径使得小团体行为时常发生，公共危机发生时，存在矛盾的团体相互之间往往采取漠视甚至是落井下石的做法，容易引发持久深层的公共危机，这在种族社会里特别明显;公民参与公共危机管理具有道德风险，特别是在自然灾害发生时，社会资本丰富的团体往往会选择牺牲其它群体的利益而维护自身的利益，这使得社会资本的负外部性扩大;公民参与要求社会各阶层的利益得到反应，公民参与使得公共危机管理系统更加复杂，增加了提取公共利益的难度，这会使公共危机管理陷入公平和效率的争执当中;反社会的团体往往借助自身丰富的社会资本，利用合法的公民参与渠道，制造或扩大公共危机以达到自己的利益要求，这给如何规范公民参与增加了困难。

四、公民参与公共危机管理的路径选择:社会资本投资与自我完善下的思考

社会资本的缺失和负外部性严重制约了公民有效参与公共危机管理，因此必须要改善公民参与中的社会资本，主要通过社会资本的投资和自我完善来完成。

(一)社会资本的投资:方式、方向和途径

任何资本都需要投资才能发挥作用，社会资本也是如此，通过社会资本的公共投资可以实现更有效的服务。［10］社会资本的重复使用使得社会存量增加。林南指出，社会资本利用的越多，价值就越大。［11］因此重复使用是社会资本的投资方式。社会资本的投资的方向应是促进“帕累托最优”的实现;促进社会资本增长的活动和政策都构成了其投资路径，因此社会资本投资的途径具有多样性。

(二)社会资本的自我完善:重复博弈和社会裂痕

自我完善是社会资本发展过程中的自发行为。社会资本负外部性的规避是通过重复博弈和社会裂痕作用来完成的。重复博弈是一种动态博弈，它能使交易成本接近于零，导致“强均衡”状态的发生，在这种情况下任何参与者都不能通过单方面改变它们的决策来获益，也就能限制社会资本负外部性的发生。社会的结构性壁垒是社会资本负外部效产生的根本原因，雷和泰勒提出了这样一种思想:社会中存在纵横交错的裂痕，这会解决将社会资本散布到群体之外的问题，通过相互交叠的成员身份的存在，从不同组织内部的互动获得信任就有可能扩展到整个社会。［12］这其实就是社会资本自我完善的过程。

(三)完善公民参与公共危机管理的路径选择

通过上述分析，完善公共危机管理中的公民参与其实就是有目的地投资社会资本和社会资本自我完善的过程，从路径选择上来讲，主要包括个人、组织和国家三个层面。

首先，公民要增强个体在公共危机管理中的公民意识和参与意识，主动提高危机应对能力和自救能力;增加自己的组织属性，猎取广泛的社会资源，以应对公共危机的突发性和复杂性;增加自身的知识和信息索取能力，保持自身心理的稳定;建立广泛而良好的人际关系，扩大个人关系网络，增强参与危机管理的协调能力。

其次，社会组织应当增加相互之间的互动和协作能力，以便在公共危机发生时能够有效的达成共识;主动承担公共危机管理的责任，利用自身的灵活和专业能力，调集国内或国际资源进行危机处理;承担公共危机管理中社会与国家、国内与国际的沟通责任，以扩大社会公平和提高资源的有效配置。

最后，应当发挥国家的引导作用，在目前情况下，国家引导是完善公民参与公共危机管理的重要途径。具体来说国家应当培育公民的参与意识，促进社会形成公共精神;展开公共危机教育和应对训练，提高公民参与公共危机管理的能力;制定相关政策保障公民参与公共危机管理的合法权力，为其提供法律上的保护、舆论上的支持、人身上的保护和经济上的帮助;关注不同阶层的利益取向，以保证公共危机管理的公正性;鼓励志愿性组织的发展，培育公民参与的自组织网络，以提高社会的互信和互惠;扩大公民参与公共危机管理的途径，完善听证制度、推行政务公开制度和电子政务;建立多方管理主体的对话机制，增强社会成员(包括政府、个体公民、社会组织等)之间的交流，提高行动的协调能力;最后应当鼓励公民参与到公共危机管理，增加公民参与公共危机管理的实践。总之，公民参与是一个反复进行的过程，在这一个过程中社会资本的积累会使公民参与更加的合理。

［1］ 燕继荣.投资社会资本——政治发展的一种维度［M］.北京:北京大学出版社，2005:64.

［2］ 吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建［J］.华东经济管理，2004(3):53－55.

［3］ Bourdieu，Pierre.“The Forms of Social Capital.”［M］//John G.Richardson.In Handbook of Theory and Research for the Society of Education.Westport，CT:Greenwood Press，1986.

［4］ 詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础:上［M］.邓 方，译.北京:社会科学文献出版社，1999:356.

［5］ 罗伯特·帕特南.使民主运转起来:现代意大利的公民传统［M］.王 列，赖海榕，译.南昌:江西人民出版社，2001(3):195.

［6］ 弗朗西斯·福山.社会资本、公民社会与发展［J］.曹义烜，译.马克思主义与现实，2003(2):36－45.

［7］ 高丙中.社会团体的合法性问题［J］.中国社会科学，2000(2):100－109，207.

［8］ 奥斯特罗姆.社会资本:流行的狂热抑或基本概念［J］.经济社会体制比较.2003(2):33.

［9］ 戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革者公共部门［M］.周敦仁，译.上海:上海译文出版社，2010:170.

［10］ Anirudh Krishna.Active Social Capital:Tracing the Roots of Development and Democracy［M］.New York:Columbia Press，2002:3.

［11］ 弗兰·汤克斯.信任、网络与经济［J］.李熠煜，译.马克思主义与现实，2002(5):42－49.

［12］ 保罗·F怀特利.社会资本的起源［M］//李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展.冯仕政，译.北京:社会科学文献出版社，2000:52.

(责任编辑:江 河)

Citizen Participation in Public Crisis Management: Value，Predicament and Countermeasures: A Study of Social Capital Paradigm

JIANG Qing－zhi
(School of Management，Central China Normal University，Wuhan 430079，China)

Citizen participation is an important issue in the public crisis management.Social capital is an important theory that can analyze the development of the social.It has an explanatory power to the citizen participation.It analyzes the content and concepts of citizen participation，public crisis management and the social capital and discusses the value of the citizen participation in the public crisis management.With the lack of social capital and its negative externalities，we research the dilemma of the citizen participation.At the last，it provides the way to improve the citizen participation through discussing the investment and the self-improvement of the social capital.

Citizen participation;Social capital;Public crisis management

C93－03

A

1009－2854(2011)04－0031－05

2011－04－19

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(06JZD0034);华中师范大学研究生自主科研项目(2009107)

姜庆志(1987—)，男，山东泰安人，华中师范大学管理学院行政管理专业硕士研究生。