矿区矿产和土地资源一体化审批管理模式研究及设计

2011-12-06赵艳玲王志勇

中国矿业 2011年6期

宋莹,赵艳玲,信凯,王志勇

(1.中国矿业大学 (北京),北京100083;2.河南省国土资源厅信息中心,河南郑州450016)

1 研究背景

根据我国法律规定,取得矿业权并不当然地取得行使矿产资源所需土地的土地使用权,同样拥有土地使用权也不当然拥有其土地范围内的矿业权[1]。因此,企业对矿区的矿产资源实施开发利用,既需要取得地下资源的矿业权,也需要取得地面以上的土地使用权。

从法律层面看,矿业权和土地使用权是由两套法律规范的,如果要取得需要两套不同的程序,实际上,这两套程序的执行都是在同一个部门——国土资源管理部门的职能范围内。如果一个矿山企业希望取得开采矿产资源的权利,至少要到国土资源管理部门办理采矿权审批中的设立采矿权划定矿区范围审批、采矿权新设,建设用地审批中的建设项目用地预审、建设项目用地审批、建设用地的供应审批、土地登记发证等审批手续,而且这些审批事项之间是密切相关的。如用地预审是用地审批的前置审批程序,两者有很多内容的审查是重复的,需要参与审查的内部部门也是重复的,在用地审批时还要求申请人提供新设采矿权的审批资料。并且,由于我国执行最严格的土地管理制度,近几年对矿业权的取得门槛也越来越高,因此办理过程非常复杂,资料非常繁琐。因此,如果能够协调矿业权与矿业用地的审批,将是非常有意义的。

2 目前的研究现状

很多学者研究矿业权和矿业用地的土地使用权之间的关系,分析两者之间的冲突,以及由此产生的各种影响,探讨解决办法。但大部分是从法律层面进行探讨,有的甚至提出土地所有权和矿产资源所有权合并[2],从矛盾的根源解决问题。但是,从国家根本法律制度层面解决问题是一件复杂的事情,即使可行也需要一个非常漫长的过程。如果能从管理方法和技术的层面提出解决方法,虽然不能从根本上解决所有的矛盾,但是也能够解决很多现实问题,并且容易执行,能起到立竿见影的效果。

在现实中,各地的国土资源管理部门通过政务系统建设来提高行政审批效率,建设统一的电子政务管理平台,把土地审批和矿产资源审批的相关事项都部署到统一的系统平台上运行。并实行省、市、县各级管理部门的联动审批,内部各个部门由手工审批时的串行会审制度改为并行会审制度,大大提高了审批效率。如河南省的“建设用地动态监督管理系统”[3]、湖北省的矿政管理系统“一张图管矿”[4]、辽宁建设了省级“电子政务管理平台”、国土资源部建设了“国土资源综合监管平台”[5]等。

这些系统统一的特点是,电子政务管理平台是统一的,各个子系统在一个统一的平台上,但是子系统本身是独立运行的,是在系统平台的层面实现了业务的整合。这些系统虽然在平台建设层面实现了“矿产和土地资源的一体化管理”,但在每个审批事项的审批过程中没有发生关联,并没有实现审批事项、审批过程、审批资料层面的整合。

本文设计一种管理方式,对涉及矿产资源开采活动的所有审批事项进行统一管理,实现审批事项层面的业务整合。这种矿产和土地资源一体化审批管理模式,就是项目审批管理模式。

3 项目审批管理模式及系统原型

项目审批管理模式,就是把某一个矿区的矿产资源开采活动视为一个项目,设置唯一的项目名称和项目编号,把开采活动中需要实施的所有审批事项,统一到这个项目中进行管理。通过项目的模式对所有审批事项进行整合和关联,从审批程序、内容的层面进行整合。

项目审批管理的主要内容,包括以下三个方面:

一是通过对矿产资源开采相关的审批事项进行具体分析,对重复的审批环节与审批内容予以精简,提高行政审批效率,降低人力成本、时间成本和经济成本。

二是通过对审批程序和审批资料进行分析,对行政审批活动进行改造,对审批程序是否合乎逻辑予以分析控制,增加审批资料的关联审查和空间数据的关联分析,增加行政审批中的监督管理,提高行政审批能力。

三是对项目实施一体化的管理,将审批资料和审批数据进行统一管理,为审批中的资料关联审查和空间数据的关联审查提供支持,也便于对项目进行数据查询和整体分析,提高行政管理能力。

通过项目审批管理方式,可以实现对当前的行政审批过程的改造,改变行政审批方式,提高审批效率,提高行政审批能力。这种方式主要在业务层面进行具体分析,重视业务逻辑的合理性,可操作性强,具有很强的实用性,对目前的管理工作具有很好的使用价值。

3.1 行政审批环节的精简

通过项目审批管理方式,可以对矿区开采全过程涉及的十几个审批事项进行整合,对审批事项的审批环节进行调整和精简。并且,越是在后期的审批事项,可能精简的审批环节就越多。以省级建设用地审批为例,建设用地预审、新设采矿权审批是建设用地审批的前置环节,通过对三个流程进行关联分析和整合,可以将后续的建设用地审批流程予以精简。“河南省建设用地动态监督管理系统”[3]在2009年建成,建成后一直在运行。本文把此系统作为现状研究的基础,对三个子系统的审批资料、审批程序进行分析和整合。

表1是典型的矿山用地的审批方式。“单独选址建设项目用地审批”在省级审批时,需要提交的审批资料,一共42项。通过和建设用地预审、新设采矿权审批这两个子系统相对比可以看到,有4项是在采矿权审批中形成的资料,有13项是在建设用地预审中已审查过。目前对审批活动实施分割管理,这些重复审查的资料必须再次提供审查,在项目审批管理模式中,这些审查过的资料就不需要重复审查了。因此,这17项重复审查的资料可以取消,只需要提供25项资料即可。所以,仅用地审批这个环节,就可以节省审查工作量的40%,并且,这些资料一般需要经过县、市、省国土资源管理部门的三级审查,有的还要经过国务院的审查,每个级别的国土资源管理部门都能够减少审查工作量。

图1是典型的矿山用地审批流程图——单独选址项目建设用地审查流程,是省级国土资源管理部门的审查程序,主要审批过程是经过八个业务处室的会审,再经过发文核稿,经领导们审批后上报省政府和国务院,得到批准后再把结果返回市局。

表1 单独选址建设项目用地审批[6]

由表1资料分析,合并后的建设用地审批流程,有17项资料不再需要审查。结合各处室的审查职责能够看出,环境处、利用处、开发处不需要在建设用地审批中进行审查了,因此,这三个处室的会审环节可以取消;地籍处、耕保处、规划处这三个处室对某些资料的审查任务没有了,因此,这三个处室在建设用地审批流程的审查工作量也大大减少了。如图1所示,虚线框显示的环节为经过整合,审查内容大量减少的处室;灰色实心框显示的环节为经过整合,可以删除的审查处室。

图1 报国务院或省政府批准单独选址项目建设用地审查流程

3.2 行政审批中的程序控制

图2是笔者设计的矿产与土地资源一体化审批管理系统 (简称矿地一体化)的原型,展示了经过改造后的用地预审子系统、采矿审批子系统、用地审批子系统,实施项目统一管理的项目管理子系统,对审批后实施监管的统筹年检子系统。

审批事项整合后,不仅能够对审批过程进行精简,还能够对审批流程进行逻辑控制。图2所示的是建设用地审批子系统的逻辑控制功能。在审批事项开始时,系统自动对建设项目用地审核的前置事项,即建设项目用地预审、新设采矿权审批程序,进行审查该项目是否完成了这两个审批程序。界面显示的是新设采矿权审批程序没有完成,提示不能进行用地审批。

在系统中,对这些审批事项间的逻辑关系建立完整的控制体系,通过技术手段予以强制性的控制,还可以对即将过审批期限的审批子系统进行预警提示,增加事前控制功能,减少违法违规现象的发生。

3.3 行政审批中资料的关联审查和空间数据的关联分析

在项目审批管理模式下,对同一个项目所有审批事项的资料进行统一管理,在行政审批中,可以对不同审批事项中的申请资料进行关联审查,能够更加深入地审查审批资料的合理性,提高行政审批能力。

如图3所示,图片的底图是建设用地审批子系统进行资料审查时列出的全部资料,上半部分是用地审批中必须提交的25项资料,下半部分是以前审批事项审查过的资料,包括前文分析的17项重复提交的资料,还包括其他已经审查过的资料,即项目所有提交过的资料都能够列出备查。图3展示的是对建设用地预审中提交的基本农田保护图进行查看的界面。

图2 建设用地审批子系统的逻辑控制

图3 建设用地审批子系统资料关联审查

3.4 项目统一管理

通过项目审批管理模式,可以对项目整个审批过程和审批资料实施统一管理,有助于对整个项目进行数据查询和数据分析。

图4是对一个项目曾经经历的所有审批事项的一体化展示:从图4中可以看出,此项目是一个探矿转采矿的审批项目,经历了探矿权的2个审批事项,采矿权审批环节的4个审批事项,建设用地的4个审批事项,采矿权审批后还经过了一次变更和一次转让。从审批时间能够看出,最后一次审批是采矿权转让的审批。从这个表格能够一目了然地看出此项目经历的所有审批事项,以及每个审批事项的起止时间。在现实中,有一些年限较长的项目,采矿权经历了多次变更、转让,或者在不同的开采阶段,多次申请建设用地,这样的统一展示就显得很有意义,可以帮助管理者对项目整个审批过程和目前的状态有很清楚的了解。

图5展示的是项目审批审批事项、审批程序、审批环节的联动查询,选中图4项目经历的3～6四个审批事项,可以看到这四个审查事项中每一个的审批程序 (图5的中间图层),如新设采矿权审批是省级国土资源管理部门进行审批的,并让市县级国土资源管理部门进行会审,选中新设采矿权审批的省级审批 (中级层的深色圈),可以看到它的全部审批环节,每个环节的名称、办理部门、办理人、接收和办结市级,办理结果等信息。