改善民生与构建民生法治

作者简介：A李新刚(1974- )，男，山东淄博人，法学硕士，中共淄博市委党校政法教研部讲师，主要研究方向为法理学、民商法学。

摘 要：把民生理念融入法治之中，构建民生法治，既为法治发展注入了新的活力，也对我国的法治建设提出更高更新的要求。加强民生法治建设，必须充分发扬民主，确保民生立法的科学性、民主性和公平性；政府要切实履行职责，坚持依法行政和公正执法，为改善民生提供切实保障；司法机关应当从保护民生权利、救济民生利益的角度进行理念设计和制度安排，不断提高司法保障民生的水平。

关键词：民生保障；法治；公平

中图分类号：D90-052 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）11-0059-03

党的十七大报告提出“在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的方针，关注民生、改善民生逐渐成为当代中国发展的关键词。如何保障和改善民生也成为学界的热点话题。从法律上看，加强民生领域的法治建设是改善民生的重要手段。把民生理念融入法治之中，构建民生法治，既为我国的法治发展注入了新的活力，也对我国的法治建设提出了更高更新的要求。民生发展与法治建设的交汇融合对于实现科学发展和社会和谐进步会起到良好的推动作用。

一、民生理念丰富了法治的价值内涵，为法治发展注入新的活力

法治是一个内涵丰富的概念，自由、平等、人权以及公平正义等均是其重要价值。人权保障和公平正义的价值取向与民生理念具有内在的统一性，民生问题反应到法律上，主要就体现为社会公众平等地享有全部生存权和发展权。通过人权保障和促进社会公平的法治实践，自然会实现民生发展的许多目标。尽管如此，传统法治的价值内涵却不能完全涵盖民生理念的全部内容。法治是“依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的社会状态。［1］”权力制约是现代法治的基本立足点，传统法治所倡导的人权保障和公平正义更多的是强调把国家权力限定在合理的法律范围内，避免对人权的肆意侵犯和对公共利益的任意损害，“人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向恶政”［2］。而民生发展则更多地要求国家和政府通过大力发展经济，增加对公共事业的投入，合理调整收入分配以及完善社会保障等积极的干预行为，来不断提高人们的物质、文化生活水平。法治中的人权保障理念对国家和政府而言，侧重于规范和制约，确保不“越权”，民生理念侧重在赋予国家和政府增进人民福祉的积极行为职责，确保不“失职”。

尽管随着人权理论和实践的不断发展，人权保障的范围不断扩大，政府的积极保障义务也早已被确认。但是，人权保障毕竟不能完全涵盖民生发展的所有内容，同时，民生问题也不单纯是一个法治问题，健全法治虽然是民生发展的主要途径和重要手段，却不是唯一手段，党和国家的政策，经济手段、财政手段，甚至道德都可以成为促进民生的重要因素。因此，不能把民生理念与法治价值中的某些部分等同，民生理念在法治的价值体系中有一定的独立存在意义，民生理念丰富了法治的价值内涵。

以法治来促进民生，构建民生法治，可以强化国家和政府的民生职责，使党和国家的一系列民生政策通过稳定的制度化形式得以贯彻。社会公众切实的民生利益在立法、执法、司法等环节得到有效的保障，这必然会极大地增强人们普遍守法的自觉性，增强人们对法治的认同感和信心。在法律对民生关注的逻辑关系中，由于社会公众自身的切实的民生利益得到了法律的终极关照，就会产生社会对法律的普遍信仰，人民群众对法律的权威的普遍认同，这种关系所带来的法治民生意义的效果也会得到很大提升。［3］

在我国，经过了1998年确立依法治国方略的一段法治热潮之后，面对现实中大量的有法不依、执法不严现象，人们对法律权威性的认同感、信任感有所淡化，法治再次成为远离普通民众的专业术语，成为人们遥不可及的梦想。而通过法治对民生的关注，构建民生法治，无疑为我国的法治发展注入新的活力，对我国现阶段法治政府建设起到较好的推动作用。

二、构建民生法治是保障和改善民生的必由之路

1.完善民生法治可以为实现民生权利提供制度保障

民生权利是对民生现象的抽象和概括，是指主体从事社会物质文化生活活动，以谋求生存和发展利益的资格。具体而言，民生权利包括经济权利、文化权利、社会权利以及科技权利等。随着社会情势的变迁，民生权利的内涵和外延也会发生相应变化。近年来，为保障民生权益，改善民生状况,党和国家制定了一系列的政策。政策具有决策迅速、针对性和适应性强的特点，但往往缺乏长期性、稳定性和明确的可操作性。将民生保障法治化，用法律的形式将民生保障的内容和形式以及所形成的权利义务关系固定下来,可以实现民生保障的持久与稳定。［4］一切与人的生存和发展有关的权益均可以纳入民生权益的范畴,这其中包括经济、社会、文化权益，也包括自由、平等的权利等。法治可以通过确认和保障公民的财产权、受教育权、就业权、劳动权、社会保障权等权利的方式来达成以上目的。这种保障不仅具有长期性和稳定性，而且能够提供较为有效的权益诉求机制，是改善民生的基本手段。

2.完善民生法治有利于协调社会利益关系，促进社会公平

民生保障不仅限于广大民众获得充足的物质财富和精神享受,还要求社会财富分配的公平正义；不仅要求国家对民生发展提供制度性保障,而且要求民生保障制度符合公平正义的精神。胡锦涛强调,中国特色的社会公平正义观“就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现”［5］。因此，保障和改善民生既需要扩大财富积累,更需要协调不同利益群体的关系，缩小收入差距，化解社会矛盾，以维护和促进社会公平。我国正处于社会转型期,各方面的政策和措施还不尽完善，在就业、教育、收入分配等关系人民群众切身利益的民生建设方面,矛盾较为突出,群众的满意度较低。通过完善法治，可以“依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系,使全体人民共享改革发展的成果,使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”［6］。

3.完善民生法治能够有效地规范行政权力，防止政府在民生问题上的越权和失职

完善法治可以促使政府依法履行职责,切实贯彻各项民生法律法规,维护法律确认的民生权益；及时了解民生发展中亟待解决的突出问题，有效地运用法律规范调整涉及人民群众的最直接、最现实的利益问题，为人民群众排忧解难。［4］通过完善法治，逐步在政府绩效评价体系和行政问责制度中，把着力改善民生作为实现政府职能的核心评价标准，能够确保政府在改善民生问题上不失职。另一方面，通过法治手段划定政府权力的边界,界定和规范政府的职权范围,杜绝以权代法、以权压法，甚至滥用职权损害民生利益等问题，就能确保政府“不越权”，不背离为人民谋利益的根本目的。［7］

4.完善民生法治有利于维护社会秩序，为民生发展提供安定和谐的社会环境

改善民生需要安定有序的社会环境，而社会的稳定与和谐必须依靠法治。法治是实现国家长治久安的基本手段，它通过界定公民的权利和义务以及国家机关的职权和职责，为各种社会主体的行为提供明确的规范模式，通过确认合法行为和制裁违法行为,以保证社会主体合法有序地参与社会活动,保证社会井然有序、百姓安居乐业。

三、构建民生法治的基本途径

1.坚持民生立法的科学性、民主性和公平性

必须完善民生保障法律体系。鉴于民生内容的广泛性和复杂性，民生立法必须从实际需要出发，建立在科学论证的基础之上，既要统筹考虑，又不能搞拼盘和照顾关系的平衡。要把握立法规律和立法时机，处理好中央立法与地方立法、人大立法与行政立法等关系。要在立法中科学合理地规定公民、法人和社会组织的权利义务，科学合理地规定行政机关的权力与责任，避免权利和义务不对等、权利和责任不对等的现象。

其次，在立法过程中，要扩大公众参与范围，通过听证会、论证会、座谈会等多种方式集思广益，对直接涉及人民群众切身利益的法律议案要向社会公布并充分听取群众意见，提高立法的透明度和质量。当前，在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，要更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法，特别是对于合理分配教育资源、统筹城乡社会保障制度、食品药品质量安全、城市管理等问题，应当及时制定切实有效的法律法规。［8］

第三，在立法中，要准确地反映不同利益群体对生存与发展、自由与平等、财产与安全等利益诉求。要通过法律构建公平正义的制度，统筹不同地区之间、城乡之间的发展，逐步缩小地区之间、城乡之间、行业之间的差异，协调国家利益和个人利益、公共利益和私人利益的关系，从而使每一个公民的生存和发展都能获得强有力的法治保障。［9］

2.民生法治的完善需要民主推动

民主与法治是相互依存的，社会主义民主越发展，民主渠道越畅通，越是能确保法律为民所立，民生法制才能不断健全。如果人民当家作主的地位不能保证，那么，政府的民生保障行为就只能是一种恩惠和施舍，而难以成为其义不容辞的责任和义务。对公民而言，民生诉求是一种对人的自由、平等和全面发展的追求，因此，构建民生法治，不能仅仅停留在满足公民的物质文化需求上，还要使人民获得民主的参政权利，形成一种人民当家作主的有尊严的现代政治生活方式，这也是当下民生话语的要义所在。［10］

我们应当用民主的制度安排来推动民生法治建设。具体来讲，就是要以民主的理念和程序，通过民主参与、民主决策和民主监督的方式，来解决面临的民生难题。民生决策要做到科学、合理，就必须畅通民意表达渠道，在充分吸纳民意的基础上，通过民主协商，让各种不同的利益诉求得到充分表达，这样才能有效达成以公共利益为基础的共识。民生法制的落实需要民主监督来保障，没有监督的民生执法往往会产生不规范、不到位的问题，会降低法律法规的社会效果。［11］通过充分发扬民主来促进民生法治建设，让民主成为民生发展的动力之源，才能使人民真正享受到经济发展带来的实惠与成果。

3.坚持依法行政和公正执法，为改善民生提供切实保障

在我国,政府是主要的执法主体，要切实有效地贯彻落实改善民生的法律法规，政府各部门就必须把服务民生做为工作的着眼点，积极履行法定职责,严格遵循法定程序,依法保障行政相对人和利害关系人的合法权利；提高办事效率,依法解决经济社会发展中的各种利益冲突和矛盾。同时要加快转变政府职能，加强服务型政府建设，将民生问题的解决与改善程度纳入政绩考核体系并具体化，以科学的指标体系来检验各级政府和官员的施政绩效。

当前，特别是要规范和强化劳动执法、教育执法、环境执法、食品药品安全执法以及城管执法等，切实保障公民的劳动权、教育权、生命健康权等民生权益。同时，应当加强对行政权力运行过程的监督，确保各级行政机关严格公正执法。要确保行政执法活动公开透明、快捷高效，避免因利益驱动而导致有法不依或者执法不公损害群众利益的问题。面对群众的各种利益诉求，应当继续完善行政复议制度和信访制度,以制度的刚力来保证人们利益诉求渠道的畅通。

4.坚持司法为民，筑牢民生保障的最后一道防线

司法机关应当把民生利益的保护和民生权益的有效救济作为工作的出发点和落脚点，从保护民生权利、救济民生利益和化解民生矛盾的角度进行理念设计和制度安排，提高司法保障民生的水平。要畅通利益表达和诉求渠道，平等保护各种主体的合法权益，不断完善司法服务措施，简化办案程序，提高审判效率。要努力构建多元化的纠纷解决机制，协调不同利益群体的民生利益冲突。在民生案件审理中要坚持“调解优先、调判结合”的原则，把调解工作贯穿于民生案件立案、审判、执行的全过程。在行政立案工作中，要通过组织各方当事人协商、沟通，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，积极促成行政案件各方自愿和解。要加大执行力度，强化法院依职权查找被申请执行人财产线索的义务，扩大执行中疑难案件的公开听证范围，提高执行中各个流程与环节的透明度与公信度，加大对执行案件中逃避执行义务、设置执行障碍相关人员的惩处力度，优化执法环境，破解执行难问题，实现和维护好人民群众的合法权益。

参考文献：

［1］张文显.法理学［M］.北京：法律出版社,1997:241.

［2］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2003:371.

［3］陈涛，李彦斌.民生问题的时代价值——从法律的视角解读［J］.法制与经济，2008（12）.

［4］曹达全.论民生保障法治建设的基本要求［J］.中州大学学报，2010（5）.

［5］胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［M］.北京:人民出版社,2005.

［6］洛桑灵智多杰.解决民生问题要靠法治［J］.人大研究,2009(2).

［7］栗晓宏.试论建设以民生为本的法治型政府——以吉林省为例［J］.行政与法，2009（4）.

［8］何士青.通过法治迈向民生保障［J］.政治与法律，2008（5）.

［9］付子堂.常安，中国法学［J］.2009（6）.

［10］胡德平.民生改善需要民主推动与法治保障［J］.上海人大月刊，2011（3）.

［11］北京市第一中级人民法院课题组.关于加强民生司法建设的调研报告［J］.人民司法，2010（7）.

责任编辑：钱国华