我国公益诉讼的现状及其完善建议

唐 璨

（北京师范大学法学院，北京 100875）

我国公益诉讼的现状及其完善建议

唐 璨

（北京师范大学法学院，北京 100875）

鉴于我国国情和制度基础，将公益诉讼限定于民事和行政诉讼当中，有利于尽快实现公益诉讼的制度化。当前，引人关注的公益案件大多还是个人发起。在机关公益诉讼方面，较多的意见认为检察机关适宜提起公益诉讼。建立公益诉讼制度应当注意以下问题：提起公益诉讼的主体需要受到限制，在检察机关以及社会团体、自治组织等未行使诉权且经个人申请建议仍不起诉的情况下，法律应允许个人提起公益诉讼；公益案件的管辖应当根据具体情况由中级以上人民法院管辖；公益诉讼的程序、法律后果以及诉讼费用的承担等重要制度设计需要有别于一般诉讼。

公益诉讼；民事行政公益诉讼；原告；管辖；程序

一、公益诉讼的法理辨析

公益诉讼的概念可以追溯到古罗马时期。罗马法最早进行了私益诉讼 （actiones priva-tae）和公益诉讼（actiones publicae populares）的区分，据其规定，以保护个人所有权为目的，仅由特定人才能提起的诉讼为私益诉讼；以保护社会公益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起的诉讼为公益诉讼。［1］350不过，公益诉讼尚未成为我国制定法上的词汇。近年来，我国学者对于公益诉讼概念的界定以及相关法制的设计纷呈己见。

有学者认为，公益诉讼有广义和狭义的理解，广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。也有的认为公益诉讼在性质上属于行政诉讼，仅指行政公益诉讼。还有论者进一步认为行政公益诉讼就是行政公诉，即由检察机关代表公众，为维护国家和社会公共利益而向法院提起的行政诉讼。

学者们还对公益诉讼的种类进行了划分，出现了刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼，甚至宪法公益诉讼等类型。例如有的认为公益诉讼仅指行政公益诉讼，有的认为公益诉讼主要指的是行政公益诉讼和民事公益诉讼。也有的将宪法诉讼亦纳入公益诉讼的范畴来讨论，认为公益诉讼是指对有关民事主体、行政主体及立法机构的公益损害行为而向法院提起的排除侵害、维护国家和社会公共利益（包括不特定的多数人的利益）、追究损害公益行为法律责任的诉讼。［2］

我们认为，将公益诉讼仅限于行政诉讼中或者仅限于民事诉讼中，显然不够全面，但其外延也不宜过于宽泛，否则在关于公益诉讼的研究中同质性将减少而异质性将增加，不利于实际的制度建立。从我国现行立法格局来看，在行政诉讼制度和民事诉讼制度当中尚无公益诉讼的规定，而由于我国宪政体制的特殊性我国尚无宪法诉讼的形式，就更是难以谈及宪法公益诉讼了。这样看来，似乎公益诉讼制度仅出现在刑事诉讼领域，也就是检察机关基于公益维系之目的而针对刑事违法行为进行的公诉活动。而实际上，“近现代以来的公益诉讼主要是在行政、民事及立法公益诉讼方面，即针对民事主体、行政主体及相关立法而提起的公益诉讼，而古罗马时期包括刑事犯罪的私人提起之公益诉讼已经被过滤或排除在公益诉讼的含义之外”。［2］时至今日，公益诉讼的概念业已具备了特定的内涵。现实中，有关公益诉讼的讨论更多的是针对行政诉讼和民事诉讼的改造。笔者亦认为，立法公益诉讼主要是指针对宪法诉讼，涉及一国宪政体制的改造，目前建立相关制度，不具有现实性，本文不作讨论。从国情和制度基础考虑，对于公益诉讼的研究适宜限定于民事和行政诉讼当中，这也有利于尽快实现公益诉讼的制度化。当然，探讨和实践仍将继续。因此，公益诉讼主要是指特定的当事人基于维护国家、社会等公共利益的目的，依法针对民事主体或者行政主体侵害公共利益的行为向人民法院提起的诉讼。

二、我国公益诉讼的现状

除了个人“私”闯公益之地，一些公益组织、公共机构也热衷于投身公益维权。根据起诉主体的不同，我们大致可以得出个人公益诉讼、团体公益诉讼和机关公益诉讼的分类。以下主要分别从这三个角度来考察当前实践中公益诉讼的现状。

当前，引人关注的公益案件大多还是个人发起的。我国“公益诉讼人”所进行的尝试，主要是通过民事诉讼或者行政诉讼的方式进行的，表面看来可以归为公益诉讼的范畴，然而，仔细分析可知，他们的行为也并非全然可以称为公益诉讼。因为，我们强调公益诉讼是为了维护公共利益而进行的诉讼活动，但是眼下的这些官司中有相当部分其实是与起诉人自身有着某种关联性的，起诉人在其中有着或大或小的利益，正因为如此，郝劲松、李刚等人提起的一些诉讼才会被法院立案受理乃至最终胜诉。有些当事人是为个人利益获得补救而诉讼，而其个人利益恰巧事关公共利益，出现私益和公益竞合的情况；有些当事人本意是出于对公益的维护，但囿于我国现行法律规定，只得刻意制造出某种 “法律上的关系”，以使自己的诉求获得法院的支持，郝劲松的多次诉讼正是这种不得已的印证。如果纯粹以公益的名义起诉，目前还很难被法院受理。

公益团体也逐渐担当起公益诉讼人的角色。诸如消费者协会、残疾人协会、动物保护组织一类的公益团体，本身就是以保护和促进公共利益为宗旨而成立的非营利性组织。它们不仅在利益代表方面具有相当的聚合性，同时在特定领域也较为专业。因此，在公共利益尤其在社会公共利益受到侵害的时候，公益组织作为公益诉讼的发起人当是首选。通过美国的判例可以看到，大多数联邦法院都认为对于山岭俱乐部那样的非盈利组织，为了保护环境卫生，有权以起诉人的身份向污染环境的市人甚至政府提起诉讼。［3］

在机关公益诉讼方面，较多的意见认为检察机关适宜提起公益诉讼。我国 《行政诉讼法》规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，但是有关的具体条文仅规定了人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的检察监督方式。显然，行政诉讼中的检察监督范围狭窄、功能有限。但是一些地方的司法机关在发挥检察监督功能、保障公共利益方面不断进行着尝试。2004年四川省检察院民事行政检察部门在全国率先提出设立“公益诉讼人”制度，明确细化了检察机关支持公益诉讼的范围，由检察官以“公益诉讼人”的身份保护国家和集体公共利益。这种所谓的“公益诉讼人”制度，其实并非在真正意义上建立了公益诉讼制度，因为实际上检察机关只是充当了支持起诉的角色，原告仍然是利益相关者，这种做法有民事诉讼法上的依据。当然这种强化检察监督功能的做法还是促进了国有资产等公共利益的维护。不过，据报道，检察机关作为原告的公益案件已经真实地出现了，但也屈指可数。例如，2003年四川省阆中市检察院就曾为了保障当地群众身体健康，对该市造成环境污染损害的群发骨粉厂提起诉讼并最终胜诉。［4］2006年10月江苏省睢宁县检察院向污染事件的直接责任单位睢宁县城市管理局发出了检察建议书，并且明确写道 “为维护该村村民的合法权益和生命安全，还老百姓一个洁净的生活居住环境，建议你局立即对设置在该村的露天垃圾场进行法律规定的无害化标准处理，并请将治理结果或治理方案十日内书面反馈我院，否则本院将依法提起公益诉讼。”这些事实充分地说明了检察机关维护公益的决心和能力。

三、我国公益诉讼制度的优化设计

公益诉讼的热论反映了公众对自身基本权利的维护意识乃至对公共利益的关注程度不断提高，同时也使得较为活跃的理论研究和司法活动与相对滞后的立法状况之间的矛盾日益显现。我们认为，应逐步建立起符合我国法治发展程度和适应未来法治发展需要的公益诉讼制度。当然，这是一项系统化的工作。称之为一项系统化的工作是因为我们肯定它的作用并突破现行法律其实并不那么难，关键的问题是如何使相关的法学理论、规范体系、司法程序运行机制之间相协调。笔者认为，至少以下一些问题是值得重视的：

首先，提起公益诉讼的主体需要受到限制，应当是符合法律规定的适格原告。有学者指出因行政违法行为而使国家和社会公共利益遭受重大损害的情况时有发生，且很难得到纠正，因此，必须走出以公权制衡公权的传统做法和实践，开放纳税人诉讼，建立以私权制衡公权的制度。［5］从世界范围来看，行政诉讼原告资格理论和立法也经历了从直接行政相对人诉讼到利益相关人诉讼再到民众诉讼等客观诉讼的过程。但是，如果无条件地开放公益诉讼之门，很可能导致滥诉的不堪境地，这其实也是我国一直以来未建立起公益诉讼的原因之一。司法资源本身也是一种公共物品，随意消耗有限的司法资源只能让我们付出更多的代价。因此，我们认为在检察机关以及社会团体、自治组织等未行使诉权且经个人申请建议仍不起诉的情况下，法律允许个人提起公益诉讼。这种必要的限制有利于在保障公共利益和维持法治秩序的比较中取得一致，在便利诉讼和诉讼经济的冲突中获得平衡。

第二，由于公益诉讼通常具有较大影响，因此，公益案件的管辖应当根据具体情况由中级以上人民法院管辖。

第三，在公益诉讼的程序和重要制度的设计上需要有别于一般诉讼。例如，如前所述，对于个人提起公益诉讼的请求，应当坚持机关、团体优先起诉原则，以遏制滥诉。而对于行政公益诉讼来说，可以考虑复议前置，以促使行政系统自主纠错功能的发挥，最大限度节约公共资源。再如，在举证责任的承担上，一般的民事诉讼奉行“谁主张，谁举证”原则，但是在民事公益诉讼中，往往一些重要的专门信息、数据和技术证据为被告所掌握，因此，有必要针对特定案件采取举证责任的倒置原则。又如，公益诉讼中可能不存在反诉的情形；公益诉讼也不宜采取简易程序审理。

第四，公益诉讼的法律后果以及诉讼费用的承担等问题与一般行政诉讼有别，而且由检察机关提起的公益诉讼和个人、社会团体提起的公益诉讼在此问题上也会有所不同。例如，对于被告败诉的公益诉讼，从惩戒和遏制的角度来看，可以考虑引入惩罚性赔偿制度。再如，对于获得胜诉的公益案件，对于个体当事人而言，应当依法获得相应的奖励，以鼓励其公益行为并弥补诉讼给其带来的支出负担，而对于检察机关而言，维护公共利益是其法定职责的应有内容，况且其财力也有充分的保证，无需施以奖励。再如，公益诉讼的裁判结果一般具有普适性，裁判效力及于权益受到影响而实际上未参加诉讼者。又如，对于公益诉讼人败诉时诉讼费用的承担也应当有别于一般诉讼人。

此外，我们还要理性认识建立公益诉讼制度的作用范围。并非现今所有的甚至大部分的法治难题都能随这样一个制度的建立和运行而消弭，其实社会对公益诉讼的需求向我们昭示了更多、更丰富的深层次问题。总之，让我们对公益诉讼有相对清晰的认识、对其制度设计有更多缜密的思考之后，再虔诚地叩响公益诉讼之门。

［1］周枏，吴文翰，谢邦宇.罗马法［M］.北京：群众出版社，1983：350.

［2］杨海坤.中国公益诉讼的基本理论和制度［J］.法治论丛，2009（6）.

［3］“公益诉讼”课题组.检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探讨 ［J］.华东政法学院学报，2004（3）.

［4］胡晓光，向永.检察院提起环境公益诉讼胜诉［N］，检察日报 2003-12-9.

［5］梁彗星.开放纳税人诉讼以私权制衡公权［N］，人民法院报2010-4-13.

（责任编辑 吴兴国）

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：1001-862X（2011）01-0104-03

唐璨（1979－），女，安徽铜陵人，北京师范大学法学院讲师，法学博士，主要研究诉讼法学。