政府公共政策制定中的公共利益与公众参与

沙奇志

（安徽省司法厅，合肥 230061）

政府公共政策制定中的公共利益与公众参与

沙奇志

（安徽省司法厅，合肥 230061）

公共利益与公众参与是政府制定公共政策必须考虑的两个因素。文章对我国公共政策制定的现状进行了分析，最后提出如何在政府公共政策制定中体现公工利益与公众参与。

公共利益；公众参与；公共政策

我国在公共政策制定领域一直有着较为深厚的民主传统。然而，在操作层面，比如在参与机制建设方面、参与程序保障方面、参与主体界定方面等方面也还存在着许多不足，需要修正和完善。

一、我国公共政策制定模式和特点分析

1.“内输入”模式影响力较强，外部参与力度不够。一是公众议程难以构成独立的政策制定环节，尽管政府公共政策大多以各种不同方式征求社会公众意见，但政策问题多由政府启动，并直接进入政府议程。“内输入”模式往往使得政策问题难于确认，政策制定系统的负担加重，与此同时，由于存在过多的传输环节，致使政策输入不畅通，降低了输入效能。二是政府议程缺乏足够的外部沟通。政策问题进入政府议程后，在问题分析、方案拟定、方案论证、对比选择等方面，应有充分的外部参与，既需要有专业机构的技术论证，又需要有民众意愿的通畅表达；既需要有政府内部的充分协商，也要有社会力量的适当干预。相比起来，我们的公共政策制定一般多在政府系统内部运作，公众意见和呼声难以进入，以至于在实践中产生政府权力部门化、政府意志利益化的政策“走私”现象。

2.精英决策模式仍占主导，公民自治力度不够。与“内输入”模式相关联，我国的公共政策制定还具有精英阶层为主导的特点。除政策问题主要由政府启动外，政策问题的确认也多由政府精英分子承担。尤其是在有多种方案可供选择、或者是各方意见分歧较大的情况下，精英分子的作用更加显著，他们往往根据自己的决策经验，加上对客观形势的主观判断而很快地作出决定。这些精英多是政府方面的领导人物，他们虽然有着一般人所不具备的知识能力、民主意识、作出决策所需要的足够的信息等，但是他们也是独立的个体，容易受到个人喜好、团体利益、知识容量等因素的影响，作出的决策容易出现先天性的缺陷，可能导致公共政策失灵，引发社会矛盾。

3.现代决策程序开始起步，但体系尚不完善。现代中国高层在清醒地认识政府职能、政府与市场的关系、政府与社会的关系的基础上，越来越重视公共政策制定的科学化、民主化和法制化。任何一份关于中国政府体制改革或推进政府管理创新的高层讲话和高端文件中，都毫不例外地强调这一点。比如，现代公共政策制定过程中的专家咨询制度、社会公示制度、公开听证制度、决策责任制度等，都已被确定为我国政府公共政策制定过程中的基本制度和原则。这既是民主思想意识上一种可喜的变化，又是一场关于治国理念上的深刻变革。但是，这些制度有的还处于探索和试验阶段，缺少成熟的经验和操作办法；有的制度缺少相应的程序规范，工作中呈现出较大的随意性；还有的制度缺乏必要的责任条款，决策失职或者违法决策得不到应有的追究等。总而言之，现代公共政策的体系还有等于继续完善。

二、我国公共政策的参与主体

公共政策是一种公共产品，体现并维护公共利益。因此，公共政策的制定过程就是社会公众参与且其意志得到体现的过程，是一个利益协调和利益均衡的过程。

1.利益集团（包括交叉意义上的非营利组织、非政府组织）。按照美国著名政治学教授戴维·杜鲁门（David Truman）的说法，利益集团是一个在其成员持有共同态度的基础上，向社会其他集团提出某种要求的集团。综观学者关于利益集团的定义，要成为一个利益集团，必须具备三个要素：首先是一个有组织的集团；其次，集团成员具有共同的利益或目标；最后，它们为了共同目标向其他机构包括政府机构提出要求或施加压力，使政策符合他们的利益。利益集团的出现直接与利益主体的多元化和利益诉求的多样化相关，最初的利益集团多是单纯的经济利益组织，后来逐渐演变成政治性的团体，为了本集团的利益不断向政府提出政治要求，进而成为国家政治生活中的一支重要力量。利益集团通过综合其成员分散的利益要求，将其纳入组织化轨道的同时，对这种利益要求可能带来的影响力产生相当程度的放大作用。这正是利益集团发挥其政治影响力的前提所在。同时，利益集团能够集中足够的政治资源，例如资金、人力、政治知识等，保证其政治表达功能的有效发挥。正是由于利益集团在政治表达方面的有效性，使其更有可能提高集团成员的政治效能感和参与政治生活的热情。

经过二十多年的发展，我国的利益集团的生存范围不断扩大，主体日渐多元，截至2006年3月底，全国在民政系统注册共有各类社会团体近17万个，如果加上未注册的组织，全国至少有50万以上的社会团体，它们在社会政治生活中发挥的影响也不断扩大。但与西方发达国家相比，我国的利益集团的存在状况及作用发挥等方面还需要进一步改进和完善，这体现在独立性与自治力不够、代表性与影响力不强、公共利益集团不足等方面。

为提升利益集团在我国公共政策制定过程中的地位，笔者建议：

第一，建立促进利益集团（含非营利组织和非政府组织）发展的法律框架，赋予其独立的法律地位，保障其非政府性、自治性、并监督其非营利性、代表性，鼓励和扶持利益集团的发展。

第二，建立和完善利益集团独立的财政来源。除了政府拨款或资助以外，非政府组织可以通过募捐的方式获得资金，支持和鼓励通过合同收入、劳务所得弥补资金不足。

第三，督促利益集团认知对公众的承诺及其担负的使命，清楚的意识到自己存在的价值以及自己的立场和责任，提高工作的使命感和责任感。

第四，帮助利益集团建立良好的公众基础，树立对利益关系人需求的高度响应的意识，提高在自主决断时利用常识和专业知识进行正确判断以及科学预测未来发展趋势的能力，进而提高集团的公信力和影响力。

第五，疏通利益集团参与公共政策的渠道，建立政府与利益集团的平等对话和协商机制，引导利益集团的发展方向，并依法对利益集团的行为实施监督。

2.咨询机构。制定公共政策往往是在对未来的事情做出分析预测论证的基础上所作的一种价值安排。但“关于未来，人们只有不确定的知识，但他们必须猜测未来以便行动。”而在对未来作出政策安排时经常受制于知识不足。知识是演化选择的结果，社会分工更是限制了人们对不同领域知识的了解。决策需要知识，需要在各种可选方案中作有意识的选择，而获取不同方案的信息所需要的资源和时间都十分稀缺和昂贵。因此，必须发挥专门咨询机构的作用。

我国有各种各样的专业咨询机构，党的十一届三中全会以后，各级政府及其所属部门普遍建立的政策研究机构和信息处理中心是公共政策制定过程中典型的咨询机构，这些咨询机构以及后来成立的其他咨询机构围绕改革开放和发展中的热点和难点问题，深入调查研究，为决策部门提供了大量政策建议和咨询方案。但总体来说，专业咨询机构在政府公共政策制定、评估中尚未发挥实质性的作用。为充分发挥咨询机构的作用，使其真正成为政府公共决策的参谋和智囊，建议如下：

第一，以适当形式将决策咨询机构参与公共政策制定作为法定程序固定下来，确立咨询机构在政府公共政策制定过程中的独立地位。改革目前咨询机构的人事任免规则，赋予其人事自主权；改革经费供给制度，除政府予以必要支持外，鼓励社会资金融入；鼓励咨询机构独立工作，倡导咨询意见的“百花齐放”；建立政府奖励制度，对工作业绩突出的咨询机构以适当奖励。

第二，整合现有决策咨询机构，政府除保留少数必要的决策咨询机构外，将多数官办或半官办机构推向市场，建立起优胜劣汰的市场竞争机制。与此同时，大力发展民办决策咨询机构。建立起官办机构与民办机构之间的竞争机制，并通过委托研究合同的方式调控官办与民办机构的关系。

第三，建立决策咨询成果的转化机制。鼓励咨询机构多渠道发展。对咨询机构采取税收优惠措施，从制度上保证咨询机构的中立与自我发展。

3.弱势群体。弱势群体主要是指社会生活中的困难人群。现阶段，我国的社会弱势群体包括生活弱势群体（如贫困者）、就业弱势群体（下岗失业者）、生理弱势群体（残疾人）、年龄弱势群体（退休者群体、老年人群体）等类型。与其他弱势群体一样，农民阶层在社会分层体系中处于底层，远离社会权力中心，政治参与机会少，对于政治生活的影响力低。而“除非存在强制性或其他特殊手段以使个人按照他们共同的利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同集体利益”的“集体主义行动逻辑”理论昭示着分化分层后的农民阶层不可能或难以自觉地组成自己的利益集团，于是，不同利益要求的农民利益要求无法或很难通过既定的政治参与渠道得到满足，导致农民阶层政治参与理想与现实产生矛盾，形成农民政治参与的挫折感。如果这种挫折感不能得到良好地调整和正确的引导，就被引申到制度本身，对基本制度产生不满，甚至对国家和社会失去信任和信心，走向极端，形成一种盲目的破坏欲，从而危及到政治的稳定。基于此，建议如下：

第一，政府要通过公共政策的制定或选择，对弱势群体提供公共政策支持。其中至关重要的是向弱势群体直接提供社会保障政策（现阶段更应注重社会保障机制对弱势群体的适当倾斜），让弱势群体拥有正常的生产生活条件，从制度上奠定弱势群体参与国家政治生活的基础。

第二，发挥现有弱势群体利益集团（或称利益代表组织）的作用，在提升其独立性的同时强化其代表性。大力鼓励和支持弱势群体中相关利益集团的发展，确立弱势群体参与政治过程包括公共政策制定过程的程序机制（其中政策问题的启动机制与政府的回应机制尤其重要）。

第三，改革现有公共政策制定 “内输入”模式，扩大外部参与渠道，尤其是涉及广大弱势群体切身利益的公共政策，必须采取社会公示或听证办法，最大限度地听取他们的意见。切实保持公共政策的“公共性”与“合理性”，切实减少和杜绝弱势群体的制度外参与因素。

三、我国公共政策的参与程序

公正政策制定是一个非常复杂的过程，它由许多环节组成。一个完整的政策制定过程大致包括以下五个阶段：提出问题和政策构想；拟定各种供选择的政策方案；政府制定出政策；执行政策和反馈；评价政策和修改政策，产生新的政策。简而言之，我们可以把它概括为两个议程：政策议程与政府议程。所谓政策议程，是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程，实际上也就是参与主体启动公共政策制定程序的过程，是问题有望获得解决的过程。所谓政府议程，是指以政府为代表的公共权力主体正式讨论和认定公共政策问题的过程，或者说是决策机关及其人员依据特定程序对有关问题，予以解决的实际活动过程，它本质上是一种行动议程。

1.政策议程

1）我国政策议程的缺陷及原因分析。从目前情况看，政府在公共政策议程的各个阶段都始终处在主动和决定地位，社会公众启动政策议程的力量偏小、力度偏弱、影响不大。究其原因主要是：第一，我国现行的政府体制是一种层级节制、自上而下分配权力实施政策的体制模式。第二，公众的民主参与意识和参与能力不强，“官本位”思想导致公众对政府的过分信赖，除非极其特殊情况，他们一般不会主动表达自己的对公共问题的意愿，而且公众一般情况下都以个体形式存在，其所关注的问题往往无法被政府部门所感知或重视。第三，与其他强势参与主体相比，政策议程的启动缺乏一种完善的正式制度安排，在议程设置上存在着系统的“社会排斥”，公众在议程设置上没有足够的话语权，往往存在一种“集体失声”现象，从而导致公众意志无法表达，公众利益得不到全面维护。第四，受“内输入”政策制定模式的影响，社会利益的表达与综合主要由政治系统内部的权力精英进行，社会互动性较差，社会公众往往处于被动接受地位，公众的利益诉求常常难以进入政策议程。此外，还有社会上存在着一群特殊的利益团体，他们利用占有的公共资源，凭借因种种原因而形成的特殊优势地位对政府议程施加强大影响，在一定程度上也导致社会公众在表达权利领域丧失主动性和参与热情。

2）构建公共政策政策议程途径的建议。第一，拓宽公众参与渠道，构建多元公众利益输入机制，增强公众议程的可能性。要在现有制度化输入渠道的基础上，进一步增加输入渠道、拓展输入范围，使公众各种合理要求有条件、有序地进入政治系统。“人民建议征集制度”、“政府官员与群众对话制度”等等，都是被实践证明了的行之有效的具体利益输入渠道，应当继续坚持并发挥光大。同时，要适应利益主体多元化和利益诉求多样化的发展趋势，及时拓展输入渠道的利益融合性，使各类新兴利益群体能够有正式渠道表达自己的利益和要求。可以借鉴美国《联邦政府纪事》关于信息公开和引导社会公众提前参与的做法，对我国现行的《政府公报》刊登政府文件的做法进行扩展和完善：将政府将要制定的重大政策议题和政府对相关问题的考虑提前告知公众，并开辟专栏让他们有充分的条件参与意见，一方面可以使我们的政府有充裕的时间应对公众的需求，另一方面也使我们的公共政策具有坚实的群众基础和良好的执行力。

第二，完善公共政策制定程序，减少中介环节，提高公众利益输入的直接性和有效性。建立公共利益的越级输入程序，尽可能地实现政府决策与公众的直接对话。对于逐级输入的公共利益需求，按照政府机构的权限划分规定严格的上报或转报程序，对于擅自截留、篡改或越权阻碍公众诉求的行为规定严格的法律责任。

第三，大力发展民间社会团体，强化公众利益输入强度，提升公众对议程设置的影响力。依据宪法关于结社自由的规定，对现行的社团登记条例进行修改，引导并鼓励按行业、区域和群体依法成立相应的利益团体。通过利益集团的组织化参与达成参与过程的有序，避免社会选择失效。同时，促使政府在制定公共政策时，更好地关注某一层面或某一群体尤其是弱势群体的利益及其表达，体现社会的多元化需求，保证公共决策关注缘群体，实现社会公平。

第四，发挥新闻媒体的传播作用，提高政府对公众诉求的知悉度和回应度。随着市场化进程的不断推进，媒体对敏感新闻事件、时政话题、公共政策体现出前所未有的热情，它们已经越来越成为公众议程的“扩音器”。随着具备公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性等特性的传播工具的出现，尤其是日渐普及的互联网越来越成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道。利用这种发展态势，注意发挥传媒信息情报部门，及时掌握公众关注的热点和难点，并适时对政策方程进行必要调整，对于提高公共政策的代表性与适用性就显得十分迫切和重要。

2.政府议程

政策议程通过一定程序进入政府视野，便进入政府议程阶段。政策议程解决的政府议程的产生和公共利益的输入机制，而政府议程则决定着政策问题的最终解决和公共利益的最终体现。这是公共政策制定的关键阶段。借用大卫·伊斯顿的政治系统概念，可以将政策的制定看作是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入加工与政策产品的输出和反馈过程。在政策制定的宏观流程中，权力控制与方案选择发生着互动，从而形成一道道审查、过滤的环节，而由决策核心来最终决定政策方案这一环节才是决定性的。从微观层面看，政府议程的第一个环节就是政策问题诊断或政策问题的界定与确认，接下来便是政策目标的确定，然后便是政策方案拟定亦即政策备选方案系统，最后一步则是政策决定。

就政府议程的一般情形而言，我国绝大部分的公共政策制定过程较好地体现了民主集中制的决策原则，较为全面地反映了社会公众的利益诉求，公共政策具有良好的实践基础和社会认同，对维护社会公共利益，促进经济社会的发展和民主政治的建设发挥了积极作用。但也还有许多需要改进的地方，比如政策问题界定政策目标确立阶段的精英主导痕迹过重、政策方案设计与决定阶段的外部参与功能较弱等。为进一步增强我国政府议程的科学化、民主化和法制化，建议如下：

第一，加大政府议程中民主参与力度，更好地实现决策的民主化。政府议程不是政府内部运作的议程，它是指在政府的主持和组织下，对进入政府议程的政策问题进行政策设计、政策评估和政策决定的一系列活动的总称。因此，它同样是一个开放的过程，是一个民主参与与精英决策相结合的过程。在对待民主参与的态度上，应当充分利用社会公众的集体智慧，善于听取社会各方对政策问题的意见和建议。各项政策方案（包括各个方案的优劣以及不同方面的意见等）都应当以适当方式、在适当场合反复征求社会公众意见，比如采取社会公示的办法，或者召开听证会、座谈会、论证会，确保社会公众的知情权与参与权，防止内部运作导致的政策缺陷。在对待政府内部讨论与决定的态度上，应当正确处理好各参与主体的个体智慧与集体智慧的关系，切实处理好决策中的民主与集中的关系。既不能过分强调某个精英联阶层的个体智慧，也不能过分迷信集体智慧。集体智慧虽然可以保证理论与知识的完整性、利益表达的充分性，但在一定情况下也存在着缺陷，有时甚至是致命的缺陷。在个体智慧与集体智慧发生冲突时，要以交流的方法为主，辅之以必要的说服，除非情况十分特殊，应当慎用强制手段。

第二，提升政府议程中的技术含量，更好地实现决策科学化。技术含量可以分为两方面，一是参与主体的技术含量问题，意指专业咨询机构的充分参与，它们拥有的专业知识、相关信息及中立的工作态度都是政策制定过程中技术因素的一个重要组成部分。二是方案设计和评估中的技术含量问题，意指引入和重视具体方案中的定性问题定量化研究技术。比如方案预测中的数学模型分析方法，通过建立某个过程或某一系统的模式，帮助决策者做出有关这一过程或系统行为的、有意义的论断。在注重决策中技术含量的同时，当然也要防止过分相信技术和数字而忽视客观实际的情况发生。我们知道要做到这一点十分困难，但科学的决策理念决定着我们必须去做。

第三，建立政府议程中的程序规范，更好地实现决策法制化。程序化的规范是保证决策科学民主、保障政策的连贯与稳定的制度基础。邓小平曾经有过一句名言：还是制度管用。要把政策制定中的好的做法和经验通过一定的程序上升为制度，防止政府议程中的因人而异、“因此制宜”的做法，减少和杜绝随意性。在建立政府议程的程序规范方面，尤其要注重建立严格的决策责任机制。曾经有一位美国学者讲过这样一句堪称经典的话，“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果”。为了避免决策参与主体丧失政策制定中的责任感和使命感，我们应当按照新一届中央政府的要求，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，对决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的，必须追究责任，实现决策权和决策责任相统一。一个可喜的现象是，我国目前以建立行政决策责任制度为核心的行政问责制度正在普遍建立，并得到社会公众的广泛赞同，良好的开端预示着成功的可能，我们仍需努力。

（责任编辑 焦德武）

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：A

：1001-862X（2010）05-0049-05

沙奇志（1963-），男，湖北洪湖人，研究生学历，现任安徽省司法厅副厅长、党委委员。