从欧洲主权债务危机看欧盟发展困境

从欧洲主权债务危机看欧盟发展困境

■余翔汪徽/文

2010 年末爆发的爱尔兰债务危机，让尚未彻底走出次贷危机和希腊债务的欧盟再次陷入危机泥潭。虽然爱尔兰最终获得欧盟救助，但危机暴露出的欧盟发展困境令外界对欧洲的忧虑由主权债务风险，延伸至欧元是否会继续存在，欧盟是否会解体。

危机再露深层问题

希腊、爱尔兰债务危机，甚至所谓的欧洲主权债务危机，发生的直接原因在于欧盟成员国自身巨额债务、投资资金做空和媒体的过度炒作，但其更深层次的根源在于欧盟的结构性失衡和难以为继的高福利制度以及成员国政治离心倾向的增强。经济形势较好时，这些问题被表面的繁荣掩盖起来，但其久拖不决，不仅将削弱欧盟整体的“抗危机”能力，还将制约欧盟的长期发展。

欧盟结构性失衡既是希腊、爱尔兰爆发债务危机的深层原因，也是欧盟发展的根本障碍。而欧盟结构性失衡表现在两大方面：一是区域发展失衡，二是“二元”政策体制。欧盟在发展中已经逐渐形成以法国、德国、荷兰等为核心，包括“欧猪五国”在内的中南欧国家为外围的“圈层式”发展模式。德国、法国等“核心”国家具有较强的经济竞争力，拥有支撑经济可持续发展的支柱性实体产业。“欧猪五国”产业经济结构单一，支撑经济发展的主要是旅游、房地产业和低税收经营环境，在传统的造船、汽车等工业已日渐萧条之下，新兴产业竞争力不足，缺乏能从根本上长期推动这些国家发展的支柱性产业。“欧猪五国”政府也未能采取有效措施及时调整经济结构。在这样一种畸形的发展模式下，希腊、爱尔兰、西班牙、葡萄牙等“外围”国家逐渐沦为“核心”国家的附庸，经济发展缺乏内生增长动力，主要依靠外来资金和通过凝聚基金、发展援助项目和虚拟经济等从“核心”国家获得“转移支付”来求得发展。这不仅加重了欧盟“核心”国家自身的发展负担，更破坏了欧盟作为一个整体对风险的“免疫力”。

欧盟的过快扩大不仅未能缓解欧盟发展结构性失衡问题，反而更加剧了这种失衡。欧盟成员国从创始时的6个增加到12个，花费了38年的时间。成员国从12个增加到27个，只用了不足15年。新入盟的东欧新成员国经济社会发展情况各异，与西部老成员国的差距明显，客观上造就了“双速”甚至是“多速”欧洲，影响了欧洲的一体化进程。以欧盟委员会前主席德洛尔为代表的相当一部分人就认为，现在出现诸多问题的根本原因在于欧盟未彻底消化上次扩大成果，便又急于吸纳新成员国，这不仅破坏了其稳定基础，还削弱了其向外投射影响力的能力。德洛尔认为“欧洲在几年内将在生存下去还是走向衰退两者之间做出抉择”。欧洲智库“欧洲与全球经济研究所”负责人让·皮萨尼—费里认为，如果成员国间竞争力差距不缩小，债务问题无法根本解决，势必成为影响货币联盟稳定的“定时炸弹”。

欧盟结构性失衡还表现在“二元”政策体制方面。虽然“马约”将欧元区的货币政策行使权收归欧洲中央银行体系，但成员国仍牢牢掌握财政、工资和社会福利政策权。在制定国内政策时，成员国往往出于“利己”目的，不与他国协调。“外围”国家相信出现财政风险时，“核心”国家必将出手相助，他们便更倾向于“不负责任地”实施大规模财政刺激计划来拉动本国经济复苏。“二元”的经济政策体制给经济羸弱的“外围”国家留下了实施赤字财政的漏洞，引发“道德风险”。另外，欧盟缺乏统一的跨国监管机制，欧洲的金融监管一直是由各成员国进行，而各国监管标准存在较大差异。这大大削弱了欧盟对债务数字造假、信用违约掉期买卖及做空欧元行为发出早期预警的能力。此外，在当前经济政策体制下，欧盟缺乏健全的危机管理机制，这让欧盟错过了第一时间应对希腊债务危机的良机。作为欧元区成员国，希腊债务危机的持续发酵，直接重挫了市场对欧元的信心。不到半年时间，跌幅一度超过20%。欧元是欧盟发展至今最重要的成果，也一直被视为改革美元金融霸权、扩大欧洲影响力的重要工具，欧元的快速大幅贬值影响到外界对欧盟作为一支重要国际力量的信心。

欧盟发展不仅面临结构性失衡这道“槛”，还面临着日益沉重的高福利包袱。欧洲一直以“社会市场经济”自诩，认为其既用市场维持了有活力的经济，同时用高福利避免了社会的动荡。但臃肿的公务员体系、人浮于事的工作效率以及日渐增多的老龄人口，让经济增长不断下滑的欧洲负担日渐沉重，高福利制度的弊端也不断暴露。据估算，目前欧盟平均社会福利开支现已接近GDP的30%，远高于美国(16%）和日本（19%）。一些经济发展较为滞后的成员国为讨好选民，甚至超经济发展水平，举债提高福利水平，让本国财政负担异常沉重。据欧盟委员会统计，希腊每年仅老龄化负担一项就占到GDP的16%，财政压力非常巨大。高福利支出还挤占了科研、教育等投入，造成创新乏力、经济增长缓慢。过于优厚的福利待遇消磨了欧洲企业和民众的创新进取精神，助长了官僚主义和工作倦怠。目前欧洲20—64岁人口的就业率仅为69%，低于世界平均水平。据测算，自1980年以来欧元区人均GDP就一直比美国低30%，而且这一差距一直未能缩小。如何在维持当前高福利支出的同时，增加创新投入，增强欧盟竞争力，已成为亟待解决的难题。

此外，欧盟成员国政治离心倾向的增强更让欧盟发展陷入了空前的政治困境。欧元、欧元区，甚至是欧盟本质上都是统一的政治意愿的产物。没有团结一致的政治意愿支持，欧盟不可能走到今天。同样，缺乏强烈政治意愿的欧盟不可能变危机为发展契机。但在希腊、爱尔兰债务危机中成员国之间的巨大分歧，欧盟内部围绕欧洲理事会常任主席、欧盟外交和安全政策高级代表、新一届欧委会、欧盟对外行动署的权力和人事纷争、是否扩大7500亿“欧洲金融稳定基金”的规模，是否增加2011年欧盟预算，通过发行欧元债券募集援助资金等诸多问题上的争执，一再暴露出各成员国囿于自身利益，缺乏欧盟整体利益的大局观。当前的欧盟正遭遇罕见的政治分裂，债务危机已由一场经济危机，走向一场政治危机。同样，正是欧洲领导人在救援问题上的分歧、犹豫和迟缓让“金融大鳄们”看透了当代欧洲领导人缺乏合作的政治意愿，所以才敢对欧元大举“猎杀”，让欧洲债务危机愈演愈烈。牛津大学名誉校长、前欧盟委员会对外关系委员彭定康因此讥讽现在的欧洲领导人为“一群缺乏远见的人”。

逆势艰难改革

欧盟为走出当前发展困境，推出多项举措以求自救。短期内，走出危机是当务之急。欧盟一方面要求成员国重塑财政纪律，另一方面加强金融监管。在欧盟看来这是“保卫国家、保卫欧盟”必须之举。财政赤字过高是引发此次希腊债务危机的直接原因。为重塑财政纪律，消除类似危机隐患，欧盟及成员推出大规模紧缩计划。英国宣布在本财年削减政府预算60亿英镑，并在5年内将财赤降至1%。德国将从2011年至2016年削减800多亿欧元政府开支。爱尔兰、匈牙利、罗马尼亚则宣布了冻结公务员工资、削减公务员人数等减少公共开支的紧缩措施。为了增强欧元区经济大法《稳定与增长公约》的权威性，在2010年6月17日举行的欧盟峰会上，欧盟及成员国领导人同意今后加强对成员国的预算监督，从2011年开始，成员国的预算方案应接受欧盟委员会的评议，对违反欧盟财政纪律的成员国将实施惩罚。为防止成员国在财赤和公债数据上造假，还将赋予欧盟统计局对成员国统计数据的审计权。

为防范投机资金的再次冲击，欧盟积极从内外两个方面推动金融改革。一是从内部建立隔绝外部风险的防火墙。欧洲议会2010年9月22日投票批准了泛欧金融监管法案，为建立新监管体系扫除了最后一道障碍。根据这一法案，欧盟将从2011年1月起成立四个新机构，从宏观和微观两个层面加强对金融体系的监管，旨在打破成员国在金融监管领域各自为政的现有格局，实现欧盟层面上的统一监管。二是积极构建外部安全网。欧盟积极推动在国际层面建立起更加具有一致性和系统性的跨国合作，希望能创立国际社会一致认可的高标准监管框架。在2010年G20多伦多峰会上，法国总统萨科齐和德国总理默克尔力推在全球范围内征收银行税和金融交易税，并强硬表态，如果G20不能就此达成一致意见，欧盟将单独推行，希望以此发挥“示范作用”。法国现已明确将国际货币体系改革列为2011年G20会议重要议题，并希望借重中国等新兴经济体来推动其改革主张。

此外，为了能从长期提高欧盟的“抗危机”能力，经过数月讨论修改，欧盟峰会最终通过了未来10年经济发展战略“欧盟2020战略”。欧盟经济将实现以知识和创新为基础的“灵巧增长”，以提高资源效应、提倡“绿色”、强化竞争力为内容的“可持续增长”，以扩大就业、促进社会融合的“包容性增长”。为此，欧盟领导人在创造就业、增加科研投入、减少温室气体排放、提高教育普及率和消除贫困等五个方面提出了明确的量化指标。上述五个方面的指标之间相互关联，互相促进，力图达到全面综合的经济结构调整与治理的目的。与2000年出台的欧盟第一个十年发展规划“里斯本战略”多达数百个量化目标相比，“欧盟2020战略”更加重点突出，目标明确，对跟踪和检验完成目标的进展和效果具有更好的可操作性。

发展之路并不平坦

虽然法国《费加罗报》认为，“欧元危机是欧洲的机会”，但欧盟为走出发展困境所进行的改革却困难重重。

首先，脆弱复苏很难保证紧缩计划有效实施，重塑财政纪律面临不小阻力。据欧委会最新预测称，2010年全年欧盟经济可能实现1.5%的增长，但2011年欧盟经济复苏增速将会放缓至1.5%。欧洲根本走出债务危机有赖于经济的全面复苏，欧洲经济增速放缓将令欧盟各国削减财赤的压力陡增。另外，欧元区成员国的经济增长速度差距也令“双速欧洲”特征更加明显，一方面是以德国和法国为代表的核心成员国正在以较快的速度增长；另一方面，是西班牙、爱尔兰等外围国家因紧缩措施而逐渐落后。经济复苏势头的不均衡不仅难以缩小欧洲内部发展的不平衡，反而会加剧欧洲内部失衡问题。

为削减财赤，欧盟触碰了社会福利这块“奶酪”。在欧洲，一直以来就有“谁改革福利制度，谁就下台”的“政治诅咒”，触碰福利体制必然会激起社会矛盾。习惯了高福利的欧洲人难以接受“由奢入俭”的现实。目前，紧缩政策已导致多国官民对立加剧，激进势力抬头和政局不稳，社会不稳定因素大幅增加。

另外，在当前欧洲国家民族意识普遍抬头的大环境下，欧盟成员国很难交出金融监管权和财政政策制定权。伦敦经济学院经济学家伊科诺米季斯认为，欧洲虽然改革态度积极，但不会产生实质变化。欧盟改革除面临内部压力外，还面临来自外部美国的压力。欧盟的一些改革措施由于牵涉到美国利益，正遭遇来自美国的阻力，而美国一直在欧洲发展中发挥重要的影响力。在紧缩经济刺激政策问题上，美国反对欧洲过快实施财政紧缩计划。据英国《金融时报》披露，美国财长盖特纳指责欧盟加强对冲基金监管，将影响美国对冲基金今后在欧洲市场上开展业务。对于德国和欧委会欲仿照国际货币基金组织（IMF）成立自己的欧洲货币基金组织（EMF）的动议，美国仍持反对态度。IMF前首席经济学家西蒙·约翰逊称，美国之所以对欧洲的提议恼火，是因为美国认为欧洲是想重构国际金融体系，削弱美国的权力基础。

欧盟的十年发展大计“2020战略”能否实现仍待观察。根据现行欧盟制度，“欧盟2020战略”虽然有一定的约束力，但其具体实施成效有赖于成员国的具体分解落实。而执行力差已成为欧盟老大难的问题。正是由于这一原因，“里斯本战略”所期望解决的问题至今仍然存在。欧盟重要智库“欧洲政策中心”首席经济学家法比安·祖利格认为，“欧盟2020战略”面临“里斯本战略”相同的执行问题，新战略依然完全取决于成员国的政治意愿，从目前看，各国的反应并不积极。另外，“欧盟2020战略”规划的是未来十年的发展规划，其执行需要两届欧委会来共同完成。欧委会经济理念的变化和人事变动将会使“欧盟2020战略”实施的力度和实效打折扣。所以，欧洲媒体并不看好“欧盟2020战略”，称其将是“里斯本战略的翻版，缺少可行性”。

最后，特别需要指出的是，迄今为止，欧盟虽然已经出台多项政策，但至今仍未拿出令人信服的校正欧盟发展失衡和欧元区财政、货币政策不匹配的有效措施，而欧盟未来的稳定发展有赖于这两大根本问题的解决。爱尔兰债务危机再次表明，如果欧盟不能从根本上解决发展失衡和欧元制度缺陷，则欧洲将难以避免债务危机在葡萄牙、西班牙、意大利、匈牙利、拉脱维亚等国的再次发生。欧盟可能陷入“按下葫芦，浮起了瓢”的发展困境。

（责任编辑：李瑞蔚）

作者单位：（中国现代国际关系研究院）