“9·11”事件后美国公共外交研究的争论与进展

■ 李忠斌／文

“9·11”事件后美国公共外交研究的争论与进展

■ 李忠斌／文

自从“公共外交”这一概念提出以来，它便作为国家对外政策研究的一个重要方面受到广泛关注。冷战期间，美国公共外交，“作为美国向其他国家宣传美国生活的一种方式”，发挥了重要作用。然而，随着冷战的结束，公共外交这一传统角色逐渐失去了意义，并“消沉”一段时间，直到“9·11”事件之后，公共外交再次成为政界和学界讨论关注的焦点。

“9·11”事件与美国公共外交的转型

小布什政府上台初期对公共外交较少关注。然而，“9·11”事件让美国明白，自身正在面临一场全球范围内的国家形象危机。尤其是美国对伊拉克的军事行动开始后，“反美主义”大大超过了以往。小布什政府开始改变多年来对公共外交和对外宣传事务的僵化认识，从国家战略高度重视公共外交。2002年4月24日，负责公共外交和公共事务的副国务卿夏洛特·比尔斯在众议院拨款委员会上做了“为公共外交投资”听证。他指出，“我们清楚地认识到目前整个世界对美国的误解……我们应该改进和加强对世界其他国家民众而不是其政府的交流，以表明美国政策的方式，特别是中东和南亚的民众对美国怀有不满情绪，他们对美国的拙劣看法已经导致了动荡，是美国和国际安全的威胁。”“美国有必要行动起来，告知、教育和说服那些国家的民众。”此后学界对美国公共外交进行了深入而全面的研究。这些研究成果关注领域非常广泛，但大体上可以分为两类：关注公共外交的理论构建，或集中于公共外交的实践操作。前者主要结合最近20多年来美国或其他国家及组织的公共外交活动来探究其历史发展、相关概念、分析框架和范式，力图建构一种公共外交理论模型；后者则侧重于对美国等大国的公共外交活动进行评析，属于具体政策分析的范畴。

美国公共外交形式的转变

公共外交的特征之一就是开展形式的多样性，有针对性地开展不同形式的公共外交有助于更好地影响外国公众，促进其认同本国政策、价值，实现国家利益。杰弗里·柯安和阿梅里·阿森诺尔特将公共外交分为三个层次：“独白”、“对话”和“合作”。“独白”顾名思义属于“单向层次”的交流，这在冷战期间曾作为美国公共外交的一种主要形式；而“对话”属于“双向”或“多向”的交流，1997年美国新闻署正式改变其职能，将“对话”放在其活动中心。前两种形式也成为不可替代的方式。在公共外交的研究中，“合作”被定义为一种为某个项目而集体努力的主动精神，某些情况下，它比前两种能更为有效地接近外国民众。根据他们分析，“合作”包含了“对话”，通过国家交换项目和其他合作项目以及所谓的“第二轨道外交”，更容易促进公共外交目标实现，而这三种形式的效力取决于外交环境。根据他们的理论分析，美国公共外交经历从冷战期间“独白”为主向“对话”与“合作”转变。

尹善云和伊丽莎白·托斯从现实主义、国际自由主义的角度从理论上探讨了公共外交的演变和内涵。[1]现实主义公共外交基于如下两个关键假设：第一，国家是世界体系中主要的或最重要的行为体；第二，权力政治和国家安全是最重要的关注点。第一个假设限制了最重要交流者的数量，并促使现实主义者将外国公众视为国家玩弄权力政治的一种渠道；现实主义者试图通过最大化国家权力来确保安全，公共外交服务于权力政治和国家安全。根据她们分析，二战后，美国外交政策很大程度受到现实主义驱使，美国与外国公民的政策交流成为“赢取世界其他国家向往和好感”的一种宣传工具。

国际自由主义对国家安全和利益的定义更为广泛，将其他行为体（如NGO）也纳入到公共外交分析框架中。在自由主义看来，公共外交的作用就是为一国文化（价值观）、意识形态（政治、经济和社会制度）以及政策创造一种吸引力，从而为国家利益创造一种可能的环境。在自由主义看来，美国的“软实力”成为了这种公共外交的最好方式。自由主义更主要关心“软实力”的条件，即在哪种情况下国家资源可以转化为软实力。他们认为，冷战结束后美国公共外交更加突出了“软实力”的吸引力，通过文化交流项目，公共外交得到了极大发展。

美国公共外交转型的原因

对于冷战后尤其是“9·11”事件后，美国公共外交转型原因的研究甚多，这些变化大体上受传媒技术、政治领域和国际关系三种“革命”的影响。艾顿·吉尔博认为，传媒技术领域的革命产生了两项创新：互联网和全球新闻网络（如CNN、BBC），它们深刻地影响着世人的生活，成为世界事务信息的主要来源，为国家、组织、个人、非政府组织等提供了大量机会来交换信息；政治领域的革命将许多国家由独裁转变为了民主国家，从而使更多公众参与到政治过程中；而国际关系领域的革命改变了外交政策的目标和手段。美国公共外交经历的调整便是为了适应由冷战结束和“9·11”塑造的这些新变化，包括信息时代来临、极端主义、恐怖主义和核武器扩散。[2]

大多数学者认为这种转变是出于反恐战争新需求，因此他们从恐怖主义与美国外交政策关系的角度来探讨“9·11”后公共外交的转变，并认为这是适应“变化世界中新挑战的需要”。“9·11”事件后，美国国家安全战略发生重大调整，打击国际恐怖主义、消除其威胁成为美国国家安全的首要关注。对美国而言，反恐是一场全面战争，更是一场“观念之战”，单靠传统军事手段难以实现其目标，“公共外交”重新成为美国政府外交的重要手段，并重点针对中东地区开展了大规模的公共外交活动。

虽然学界对于“9·11”事件作为美国公共外交转折点存在基本一致的看法，但对于这种转变的解释和实质，现实主义和国际自由主义却也持不同观点。现实主义强调美国转变公共外交形式原因在于为维护其国家安全利益和霸权地位，虽然美国公共外交常以宣传、文化、教育交流等手段加强与他国民众沟通，但掩盖不住隐藏在背后的霸权特性。韦恩·奈尔斯指出，美国公共外交长期以来是以武力为后盾的单边力量的意识形态工具，但是“9·11”之后它变得更具宣传性和教条主义，以国家安全或反恐为名，主要服务于美国导向的全球化，同时加强了对弱国和潜在对手的文化、经济、军事优势。[3]相反，自由主义认为，美国被世界特别是伊斯兰世界误读了，作为世界民主国家典范，美国政治、经济和文化都具有强大吸引力，因此美国有义务通过文化、宣传等策略来提高自身在阿拉伯世界的形象，让它们重新正确认识美国。

美国公共外交转型的影响

目前学界对于这种转变影响的研究主要集中在三个方面：美国国家形象；美国“软实力”；与前两点相关的美国全球霸权，下面将分别评述这三个方面的研究成果。

美国民众、学者以及政府官员普遍认为冷战结束后（特别是“9·11”事件之后）美国遭遇到了前所未有的“形象问题”，“反美主义”便是其中代表。关于美国公共外交与国家形象的研究主要集中在三个方面：第一，从理论上分析公共外交塑造国家形象的可行性和途径；第二，“9·11”之后美国如何利用公共外交手段改善国家形象；第三，美国公共外交手段改善国家形象的成果如何，存在问题的原因有哪些。例如爱德华·沙茨和雷南·莱维恩利用实验方法对前苏联加盟共和国（吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦）民众进行研究，检验了公共外交作为提高美国海外形象手段的有效性。研究发现，单纯关于美国（如宗教自由、生活美好）的描述塑造地区民众对美良好印象的效果并不显著，这种“包装”型的公共外交效果并不是很有效；同时他们发现，这些地区普遍存在着一种恶劣的“布什效应”——布什总统任期内美国的海外形象降到了低点，换言之，“9·11”事件后美国大力开展的公共外交收效甚微，甚至对美国国家形象带来了负面影响。他们通过研究建议，提高美国形象应该在更宽泛的范围上讨论美国生活的更多方面，而不仅仅是单纯的证明描述。南希·斯诺通过回顾近四十年来《美国政治暨社会科学研究所年鉴》关于“美国的海外交流项目”的讨论，来评估开展四种国际交流项目对美国国家形象的影响。她发现，冷战期间开展的人员交流项目对于美国在与苏联争夺中赢得战争和其他国家的民心起着重要作用。她建议当前美国公共外交应该借鉴冷战期间的策略，因为在反恐战争背景下，美国国际交流项目和公共外交忽视了人们之间的相互理解，因而效果有限。

“9·11”事件以后，改善和重塑美国在伊斯兰世界的国家形象成为当务之急，这也成为美国公共外交重新兴起的起点。美国一方面调整其外交政策，另一方面完善公共外交手段。然而，这些措施并没有使其国家形象有大改善，对此，中国学者的研究也纷纷指出其中原因。唐小松、王义桅就指出，美国公共外交似乎并非为挽救“美国形象危机”在打拼，其真正用意是在“游说”其他国家接受其“霸权”行径。[4]所以，在这种情形下，美国通过公共外交手段重塑国家形象必定不能够成功。

公共外交被视为一种“软实力”，也是一种“巧实力”，约瑟夫·奈认为一国软实力主要有三种来源：文化、政治观念和外交政策。他认为在信息时代，冷战模式已经不适应当前的公共外交分析了，当前公共外交的分析应该包括三个维度：第一个维度是日常交流，它包含解释内外政策决策的背景；第二个维度是战略交流，它发展出一套如政治竞选一样的简单主题；第三个维度是与一些重要个人通过学术、交流项目、研讨会等发展一种持续关系。美国当前的公共外交应结合自身硬实力和软实力，进而有效创造一种“巧实力”。美国在冷战期间基本做到了这一点，但是冷战后融合硬实力和软实力却不太成功。美国要想赢得观念之战，单靠硬实力不够，同时应该借助公共外交这种软实力和巧实力。在这种情况下，公共外交成为连接硬实力和软实力不可或缺的工具，也成为增强美国软实力的重要渠道。然而，这些以文化活动进行的公共外交成效如何，学界却存在争论，对于它们是否达到了美国政府试图重建形象，增进对美了解和吸引力的目标存在怀疑。

毫无疑问，公共外交作为美国外交政策的一部分，必然出于其自身战略考虑。冷战结束后，美国成为唯一超级大国，如何进行霸权护持成为美国外交战略的一个重点。彼得·万·韩讨论了公共外交在“美国治下的和平”中的作用。他认为，公共外交对重塑美国在伊斯兰世界的形象发挥了重要作用，因而有利于缓解这些地区存在的“反美主义”。事实上，美国在发动反恐战争之后，国家形象严重受损。彼得在另一篇文章中讨论了如何通过“品牌化”的公共外交策略来修复反恐失败和入侵伊拉克造成的形象下降。同时，冷战后快速发展的全球化对美国外交政策和全球治理提出了新要求，全球化本身就成为美国公共外交一部分，这对拥有军事、经济和文化领导权的美国是一种新机遇。

结 论

公共外交作为一个新兴学术领域正得到越来越广泛的关注。美国公共外交活动在“9·11”以后有了较大调整，这种调整在形式上表现为越来越注重“对话”（双向）和“合作”这两种形式，实质上突出了“反恐”和维护美国霸权地位的需要。这种转变一是由于传播技术进步，互联网和全球新闻网络可以进行全方位的宣传，通过“品牌化”和国际文化交流项目，美国利用公共外交将其硬实力和软实力以及巧实力联系起来；另一个原因是世界民主化浪潮不断推进，美国公共外交范围可以不断拓展，在前苏联加盟共和国地区，其国家形象也可以通过公共外交活动得到一定程度的提升；同时，“9·11”对美国的冲击也使得其对外政策的直接目标发生变化，打击恐怖主义成为开展公共外交的一面“旗帜”。这种转变对美国国家形象、软实力和全球霸权都有比较深刻的影响，但是在影响的程度和性质上学界却没有普遍一致的看法。

然而，既有的研究也存在以下问题：第一，理论化基础不够。公共外交属于跨学科的新兴研究领域，理论化程度不足是其基本特征。关于美国公共外交的既有研究主要还是沿用历史事件的分析法，不利于理论构建。第二，缺乏一套比较成熟的分析方法和框架。这些研究基本上也是沿用了冷战期间公共外交的分析模式，缺乏社会科学研究的基本思维，其分析的概念和变量都很少，在如何整合到国际关系的研究中还有待进步。第三，很多研究都是从传播学和新闻学的角度进行的，很多报告和研究基本上都在重复同样的主题、挑战和原则。第四，公共外交是一项政府主导的活动，但是其行为体却不仅限于政府。既有的研究却几乎只关注政府和国家行为体，一些群体和重要个人的活动很大程度上被忽视了。这样，美国冷战后公共外交的分析就显得不完整。如何建构一种公共外交理论也成为学界关注和讨论的热点问题之一，但这需要结合公共外交的实践进一步研究。

（作者单位：北京大学国际关系学院）

（责任编辑：李瑞蔚）

[1] Seong-Hun Yun and Elizabeth L. Toth, Future Sociological Public Diplomacy and the Role of Public Relations: Evolution of Public Diplomacy.American Behavioral Scientist, Vol. 53,No.4.2009:pp. 493.503.

[2] Eytan Gilboa.Searching for a Theory of Public Diplomacy.pp.56-57.

[3] Wayne Nelles.American Public Diplomacy as Pseudo-Education: A Problematic National Security and Counter-Terrorism Instrument.International Politics, Vol. 41, No.1, 2004.pp.65-93.

[4] 唐小松、王义桅.试析美国公共外交及其局限.现代国际关系[J].2003,5:14.