关于安全生产综合监管工作的若干思考

文/ 喻树长 湖南省安监局协调处处长

关于安全生产综合监管工作的若干思考

文/ 喻树长 湖南省安监局协调处处长

安全生产综合监管的概念、特点和原则

综合监管的概念

2002年颁布实施的《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]91号）明确国家安全监管总局的主要职责之一：承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权，指导协调、监督检查国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府安全生产工作，监督考核并通报安全生产控制指标执行情况，监督事故查处和责任追究落实情况。从《安全生产法》和国家安监总局“三定职责”规定看，安全生产综合监管的基本定义是：指导协调、监督检查同级部门和下级人民政府安全生产工作，监督考核并通报安全生产控制指标执行情况，监督事故调查处理和责任追究落实情况。

综合监管的基本特点

监督检查、指导协调、指标控制、事故查处是综合监管的主要职责。对同级部门和下级政府安全生产工作实施综合监管，要求安监部门树立大安全的全局思维和广阔视野，推动安全生产纳入本地区经济社会发展的总体战略之中，引起各级各部门和全社会的高度重视；要求安监部门 明确同级部门和下级政府的安全生产职责并监督推动其认真履责，建立健全安全生产责任体系；要求安监部门既要管好直管的非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品和冶金、机械等八大行业的安全生产监督管理，同时又要监督指导道路交通、建筑施工、特种设备、水上交通、铁路交通等其他行业领域的安全生产工作，确保安全生产工作平衡推进；要求安监部门建立健全目标管理考核体系，并严格奖惩兑现，强化安全生产激励约束机制，切实增强安全生产工作合力；要求安监部门坚持“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则，监督推动事故调查处理和责任追究及其落实，以事故教训推动安全生产工作整改。由此可见，安监部门承担的综合监管职权，类似于纪检监察部门负责的反腐倡廉、政法委负责的社会治安综合治理、计生部门负责的计划生育、财政部门负责的财经管理工作，这些工作具有明显的宏观性、综合性、全面性、权威性的特点。

综合监管与直接监管、属地监管的关系

安全生产综合监管是安监部门代表同级政府对辖区内安全生产工作实施综合性、宏观性的监督管理，是牵头抓总把关的一种监管方式，主要任务就是督促推动地方各级人民政府、各职能部门切实在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理，形成安全生产工作一盘棋、大合唱。所以，综合监管的对象主要是政府和部门，一般不直接针对企业，监管的方式主要是检查、协调、指导、考核，是一种相对间接的、抽象的带有普遍意义上的行政行为。安全生产直接监管指的是负有安全监管职责的部门，依法依规对有关安全生产工作实施的监督管理，监管的对象主要是直接针对各类生产经营单位，监管的方式主要有行政许可、现场执法、教育培训等，是一种相对直接的、具体的、带有专业色彩的行政行为。安全生产属地监管是指负有安全监管职责的部门按照地域管辖的原则，打破企业的级别和管理权限，对包括中央企业、省属企业在内的各类企业实施的全覆盖式的安全监管。尤其是对各类央企和省属企业，尽管人财物的管理权限不在地方，安全生产行政许可权限也不在地方，但有关职能部门可以且应当依法依规对其实施监督管理。因此，综合监管与直接监管、属地监管既相互联系又各有侧重、相互促进。加强综合监管，不能越位错位，包办代表直接监管和属地监管，但又必须创新方式方法，推动直接监管和属地监管的落实。直接监管和属地监管必须服从服务于综合监管大局，通过联合集中执法等方式，形成部门和地方密切配合的工作合力。

综合监管工作具有宏观性、综合性、全面性、权威性的特点，必须坚持行业主管、各司其职；坚持分级负责、属地监管；坚持区别对待、分类指导；坚持综合协调、监督检查的基本原则。

安全生产综合监管的重要意义

加强综合监管，是切实增强各级政府对安全生产宏观调控能力的重要保证

加强安全生产综合监管，有利于上级党委、政府关于安全生产工作决策部署的全面贯彻落实，有利于引导各级各部门牢固树立“安全发展”理念，有利于各地各部门安全生产工作的有序平衡推进，有利于构建“党委高度重视、政府依法监管、企业全面负责、社会监督参与”的安全生产工作格局，有利于切实保证地区安全生产形势的稳定好转。

加强综合监管，是确保安全生产形势总体稳定的关键所在

从安全生产事故构成看，综合监管行业领域的道路交通、水上交通、铁路交通、建筑施工、消防火灾、煤矿行业占了事故死亡总人数的九成左右。2010年，湖南省上述行业领域占全省事故死亡总人数的92.2%，占全省重特大事故总起数的75%，占全省较大事故总起数的85.2%。综合监管工作是否有效，决定了一个地区安全生产的总体形势。

加强综合监管，是各级安全监管部门应尽的法定职责

这是《中华人民共和国安全生产法》、“三定方案”赋予各级安全监管部门的一项重要职能。在我国现行体制下，对各有关部门、各地区安全生产工作实施综合监管，是保证安全生产法律法规、方针政策和安全发展的指导原则得到全面贯彻落实的重要手段，是保障人民群众生命财产安全，促进经济社会发展的重要举措，是各级安全监管部门尽职免责必须抓好的重点工作。

安全生产综合监管的主要内容

总揽全局 各级安委会办公室和安监局作为同级党委政府抓安全生产工作的主要助手和参谋，要加强对本地区安全生产工作的调度跟踪，及时掌握工作动态和存在的突出问题，认真分析通报安全生产形势，准确把握安全生产工作的运行特点和规律，科学研判安全生产的发展态势，认真负责地向同级人民政府提出安全生产对策措施和建议。

思想引导 充分发挥主流媒体作用，创新方式方法，积极开展“安全生产月”和“安全生产三湘行”等活动，加强安全生产法律、法规和知识的宣传教育，在全社会普及安全发展理念。认真落实安全生产“三个第一课”，有针对性地开展对领导干部、企业从业人员和各类学校学生的安全教育培训，提高全民安全意识和自我保护的技能。

协调指导 加强与下级人民政府、同级政府的沟通联系，协调指导有关部门统一思想认识，认真研究解决安全生产领域的重点、难点问题，牵头组织有关人民政府和职能部门密切配合，有效解决跨部门、跨行业和领域、跨地区的安全生产重大问题，并监督落实。

监督检查 以省安委会或省安委办的名义组织开展综合督查或专项检查，监督下级政府和同级部门认真履职，切实按照上级部署完成相关重点工作。同时，可根据安全生产形势和工作需要，研究部署安全生产专项整治和隐患排查治理工作，对发现的重大隐患和突出问题，提出整改工作意见，跟踪督促整改。

政策建议 加强政策调研，研究提出本行政区域内安全生产方针政策、法规草案及意见建议，制定、修订相关安全生产规章制度和安全技术标准、规范，指导参与有关部门在产业政策、资金投入、科技发展中涉及安全生产的相关工作。

规划发展 研究制定和组织实施安全生产发展规划，提请同级人民政府将安全生产规划目标、主要任务和重点工程等相关内容纳入地方经济社会发展规划，扎实推进安全生产应急救援等重大基础设施建设，推动安全生产与经济社会同步规划、同步实施、同步发展。

绩效评价 建立安全生产控制考核指标体系，层层组织签订安全责任状，分解下达安全生产控制考核指标并加强跟踪预警。在同级党委、政府的统一领导下，认真组织安全生产工作考核，严格奖惩兑现，坚决执行“一票否决”制度，会同有关部门把考核结果纳入地方政府、有关部门和领导干部政绩业绩考核内容，推动安全生产责任落实。

事故调查 依法组织开展生产安全事故调查处理和批复结案工作，监督事故查处、责任追究和防范措施的落实，强化行政问责和社会监督，及时向社会公布事故查处结果，强化社会警示作用，以事故教训推动工作，防范事故发生。

市场准入 督促指导有关行业和领域特别是高危行业严格安全生产行政许可，认真落实建设项目安全设施“三同时”制度，对有关部门发放安全生产许可证情况进行监督指导，严格安全市场准入，推进企业安全质量标准化建设，提高企业本质安全水平。

应急管理 掌握并科学调度各类事故应急资源，组织协调安全生产应急救援，指导有关部门和生产经营单位安全生产应急预案的编制、演练和人员培训，指导协调、监督检查有关行业和领域的安全生产应急机构、平台和应急救援基地、队伍建设等工作。

安全生产综合监管的保障措施

建立情况交流通报制度

市州和省安委会各成员单位要定期将安全生产方面的工作进展、形势分析、典型经验、事故查处、责任落实情况及时报送省安委办。省安委办定期或不定期组织开展形势分析，研究阶段性重点工作，协调解决有关问题。

建立联合执法制度

对安全生产秩序混乱、隐患严重、事故多发的重点地区和行业领域，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，由主管部门或省安委会办公室牵头组织开展安全生产联合执法检查，充分发挥各成员单位的作用，形成安全生产执法合力。

建立警示通报和约谈制度

针对存在安全生产秩序混乱、事故多发、事故指标超控、重大隐患长期不整改等情况的地区、部门和企业，省安委办及时发出警示通报，会同相关部门或提请省政府领导对上述地区、部门和企业的主要负责人进行警示约谈，督促其吸取事故教训，举一反三采取坚决有效的整改措施，切实扭转被动局面。

建立完善安全生产工作协调制度

对涉及本行政区域内安全生产全局的重大举措，对需要地方各级人民政府和有关部门配合的工作，对涉及跨部门、跨行业和领域、跨地区的重大问题、难点问题和突出问题，通过厅（局）际联席会议等形式加强协调、形成共识，予以妥善解决。

建立完善安全生产考核评估制度

完善对下级人民政府、有关部门安全生产工作综合考核评估办法，层层签订安全生产责任状，分解下达事故控制指标，严格兑现奖惩，对安全生产工作成效明显的单位和个人予以表彰奖励，引导激励地方各级人民政府、有关部门和生产经营单位主动抓好安全生产工作；对责任不落实、工作不到位导致重特大事故、指标超控经考核不合格的，坚决予以“一票否决”。

建立重大安全隐患挂牌督办制度

对危害严重、整改难度大的重大安全隐患，按照“分级负责、属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，由地方人民政府或有关职能部门挂牌督办。跨地区、跨行业以及整改难度特别大的重大隐患，由省安委办挂牌督办，纳入目标管理考核内容。

切实加强对综合监管工作的领导

地方各级党委政府要高度重视综合监管工作，切实加强对综合监管工作的领导，调整完善安委会组成人员，主要领导亲自抓，严格落实“一岗双责”，将综合监管工作纳入重要议事日程，及时研究和掌握综合监管工作中出现的新情况、新形势，解决影响全局的重大问题、突出问题。

■责任编辑 林 洁