非直管行业领域事故不应追责安全监管部门

文／喻树长 湖南省安全生产监督管理局

非直管行业领域事故不应追责安全监管部门

文／喻树长 湖南省安全生产监督管理局

随着社会主义市场经济和民主政治的深入发展，科学发展、以人为本作为我党的基本执政理念逐步成为全社会的共识，安全生产工作特别是事故问责日益成为社会关注的焦点。各负有安全监管职责尤其是承担综合监管职责部门的同志倍感责任和压力。对于非直管行业领域发生的事故，各级安全生产监督管理部门是否应当承担相应的责任，既是一个重要的法律问题，也是一个迫切需要厘清的现实问题。本人认为，根据现有的安全生产法律法规和责任体系，对非直管行业领域发生的事故，安全监管部门不应当被追责。

对非直管行业领域的安全生产工作，各级安全监管部门不是法定的执法主体。按照《安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。综合监管只是安监部门代表同级政府对安全生产工作实施牵头归总，承担的主要是综合、协调、监督、指导、服务职责，综合监管的对象是下级人民政府和同级职能部门的安全生产工作，对非直管行业领域内的生产经营单位没有直接的行政许可和执法检查权。同时，实施综合监管的主体是不具备执法主体资格的各级安委会办公室。因此，综合监管主要是一种工作要求而不是实体执法。其他负有安全监管职责的部门则依照有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理，行使直接的监督执法权力。以煤矿安全生产为例，国家安全监管总局和国家煤矿安监局对全国下发的关于煤矿事故方面的通报，受文单位从来就只有各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤矿安全监管部门和煤炭行业管理部门，各省级煤矿安全监察机构，司法部直属煤矿管理局，有关中央企业。安全监管部门作为综合监管部门，一直以来都不是煤矿安全事故通报的受文单位，根本原因就在于安监部门并非煤矿安全生产的执法主体单位。相应地，对于道路和水上交通、火灾等其他非直管行业领域，国家一般都是以国务院安委会办公室的名义进行通报，对各级安委会发文提出工作要求。各级安委会办公室、安委会具体承担着综合监管的职责，但又是一个议事协调机构，不应当承担相应的事故调查责任。按照职责法定、权责对等的原则，非直管行业领域发生的事故，原则上不能追究安全监管部门的责任。

从事故调查的规则看，安全监管部门只能按照“一岗双责”的要求承担责任，不能对所有事故承担无限责任。根据国家有关法律和部门职责的规定，安全生产综合监管、直接监督监察的权力和责任边界是清楚明晰的，一岗双责、各司其职、各负其责已经成为各级各部门各单位的共识和实际操作。在现行制度下，各职能部门的职责是法定的，权力是有限并受到严格监督的，在事故调查中承担的责任也应当是有限的。以国家赋予的有限权力，任何一个部门和单位都不可能承担无限的责任。根据《企业职工伤亡事故调查分析规则》（GB 6442-86），事故直接原因一般包括企业生产经营过程中存在的人的不安全行为和物的不安全状态，事故的间接原因一般包括技术和设计上的缺陷、教育培训不够、劳动组织不合理、对现场工作缺乏检查或指导错误、没有安全操作规程或不健全、没有或不认真实施事故防范措施、对事故隐患整改不力等。根据这一规则，事故原因和责任分析明确的是企业主体责任和直接监管部门的责任。一般而言，凡是直接监管行业领域发生事故，除追究企业及其负责人、具体操作人员第一位的责任外，各负有直接安全监管职责的部门只要存在履行法定职责不到位的情况，一般也要实行责任追究。安全监管部门如果对法定职责范围内的非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品和轻工、建材、有色、冶金等工贸行业的安全生产履行职责不认真不到位，毫无疑问同样也要受到责任追究。但对非直管的交通、建设、特种设备、消防等行业领域，安监部门只能通过安全督查、宣传教育、工作要求、目标考核等措施推动下级政府和同级部门履责，不享有直接监管部门的行政许可、执法检查和行政处罚职权。如果非直管行业领域发生事故也要对安全监管部门追责，这既不符合权责对等的原则，也不符合国家关于事故调查的规则，问责范围的无限扩大必将导致全体安监人员的职业恐慌和安监队伍不稳。

从多年来事故调查的实际操作情况看，非直管行业领域发生的事故鲜有追究安监部门安全监管人员责任的先例。2007年导致64人死亡的湖南省凤凰县堤溪沱江大桥“8·13”特别重大坍塌事故，司法机关处理24人，党纪政纪处理33人，没有一位安监系统工作人员受到处理。2010年导致58人死亡的上海“11·15”特别重大火灾事故，国务院批复处理54名责任人，安监系统无人受到处理。2010年导致33人死亡的辽宁省阜新市“5·23”特别重大道路交通事故，29名责任人受到处理，安监系统无人受到处理。2007年导致105人死亡的山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司“12·5”特别重大瓦斯爆炸事故，78名责任人被追究，安监系统无人受到处理。 2008年导致72人死亡的“4·28”胶济铁路特别重大交通事故，国务院批复对37名事故责任人予以责任追究，安监系统无人受到处理。从湖南省近十年来发生的各类道路交通、水上交通、消防火灾、建筑施工事故调查处理的结果来看，还没有一例处理过安监系统的工作人员。这也充分说明，在事故调查的实际操作过程中，事故责任的追究主要遵循企业主体责任、部门直接监管责任和政府属地管理责任的原则进行合理科学地划分，对于非直管行业领域发生的事故，一般不追究综合监管部门相关人员的责任。

综上所述，在生产安全事故调查过程中，各级各相关部门要严格依照法律法规的规定和我国安全生产监管监察体制的实际，实事求是，客观公正，准确定位，合理追责。既要通过事故调查处理查明事故原因，分清事故责任，处理相关责任人，完善事故防范措施，改进安全生产工作，又要通过权责分明、精确打击的责任追究，推动企业主体责任、部门监管责任和政府属地管理责任的真正落实。当然，对非直管行业领域发生的事故不予追究责任，并不能否定和削弱安监部门综合监管的重要性。理论上而言，相关职能部门都是执法主体，自然应该严格执行国家的法律法规和规章，没有必要安全监管部门再来行使综合监管职权。但有法不依、执法不严、违法不究的现实和在现行的制度框架下，推动企业安全生产主体责任和部门监管责任的落实仍然是安全生产领域一个突出的根本问题。安监部门要大胆创新，放下怕担责任的思想包袱，积极主动争取监察机关的行政效能监察权威，积极主动争取同级党委政府督查室的支持，切实加强对下级政府和同级部门安全生产工作的监督检查、指导协调和沟通服务，推动各级各部门全面认真履行安全生产工作职责，推动全社会形成齐抓共管安全生产工作的合力。

编者按：

建立问责制是现代政治文明和法治社会的重要标志。近年来，在安全生产领域，一旦发生生产安全事故，总会有相当一批当事人由于违法行政、疏于管理、执行不力、处置不当等原因而受到处理。“问责”刮起的风暴已成为街谈巷议的高频话题，“有权必有责，出事要问责”已逐渐成为共识。但是，要问责，更要科学问责。科学问责的实质就是，要建立权力与责任相同步的工作机制，要以常态化、规范化的问责方式，实现权力与责任的统一，形成制度化的硬规定。

■责任编辑 钟金花