实现“四个”转变 确保矿山生产安全——湘西自治州加强非煤矿山安全监管的思考

文／田发军 湘西自治州安全监督管理局

实现“四个”转变 确保矿山生产安全
——湘西自治州加强非煤矿山安全监管的思考

文／田发军 湘西自治州安全监督管理局

湘西州境内矿产资源丰富，主要有锰、汞、铅锌、铝、钒、磷、紫砂、陶土矿、含钾页岩等矿种。其中锰的储量居全国第二位，钒矿遍布全州，有“锰都钒海”之称。矿产采掘业和加工冶炼业在经济发展、财政增收、社会就业等方面发挥了重大推动作用，已成为全州主要的支柱产业之一。但受经济发展水平、思想认识、体制机制等因素的影响与制约，在快速发展的矿业经济背后，矿山乱采滥挖，非法违法开采的现象也极为普遍，主要矿区矿矿相连、井井相通，“矿中矿”、“楼上楼”现象随处可见，资源浪费、环境污染、安全隐患严重，导致全州非煤矿山生产安全事故多发。矿山生产安全，成为湘西州干部群众的心头之痛。

近年来，湘西州委、州政府认真贯彻落实科学发展观，痛下决心，始终保持打非治违的高压态势，坚决关闭取缔非法采点；积极推进矿产资源整合，规范管理优化配置；切实加大监管执法的工作力度，重点消除重大安全隐患；着力开展企业安全标准化建设，全面夯实基层基础；非煤矿山安全生产形势明显好转。但由于部分群众法治意识欠缺，少数党政领导干部安全意识不强等原因，非煤矿山非法违法开采现象在一些地方仍不同程度存在，非煤矿山安全生产形势不容乐观，安全监管工作仍任重道远。为切实抓好今后的监管工作，着力巩固整治成果，笔者结合工作中的体会和思考，认为可以从以下几个方面着力，以确保非煤矿山安全生产状况实现“四个”转变。

由“乱”到“治”

非法开采、乱采滥挖是过去湘西州非煤矿山生产安全事故发生的主要根源。据统计，近些年来，全州非煤矿山发生的生产安全事故中，非法开采事故占事故总量近50%，因非法开采发生事故而导致死亡的占61%左右，其中较大以上事故中，因非法开采导致死亡的占75%左右。非法违法生产成本很低，极大地破坏了法治秩序，影响很坏，群众反响强烈，要实现非煤矿山开采由“乱”到“治”的转变，必须坚决取缔非法开采行为。

宣传发动、形成氛围。开展打非治违活动，首先要利用各种形式，宣传党和国家关于安全生产的方针政策、法律法规，让各级党政领导干部把安全生产实实在在地纳入经济社会发展的规划中，落实到日常的主要工作里。让广大群众深刻认识到非法生产的危害性，提高懂法、守法自觉性，参与监督举报非法生产的积极性，形成“非法生产人人喊打”的社会氛围。

建立长效机制。打击非煤矿山非法开采行为，需要各级政府以及国土资源、公安、电力、安监、工商等部门密切配合统一行动，但过去由于未明确规定，到底由谁牵头组织实施不清楚，容易出现部门互相推诿的情况。因此，最好能成立一个常设机构“打非办公室”，专门负责打非的日常调度、综合协调和开展行动的组织实施。此外，要明确和细化打非办、国土、公安、电力、安监、工商等部门以及乡镇在打击取缔非法生产过程中的具体职责和要求，使之既分工负责，又相互配合，坚持做到非法开采露头就打，让打击非法生产形成常态。

科学问责。严格问责是推动工作的有效手段，对于在打击非法生产过程中的失职渎职行为，既要严格追责，又要科学追责。由于认识的原因，以前发生非法开采生产安全事故时，许多人往往误认为就是安监部门或者基层站所和基层政府的事，只追他们的责，结果是既伤害了安监干部和基层干部的心，挫伤了他们的工作积极性，又助涨了一些部门以及少数领导有权有利就争，有问题和困难就推诿塞责的官僚恶习，不利于警示和教育干部群众，也就不利于从根本上解决非法开采问题，所以，开展打非治违活动，必须切实运用好“责任追究”这一武器，严格按照 “权责一致”原则追究责任，推动工作。

由“小”到“大”

通过总结分析非煤矿山生产安全事故，我们发现，事故之所以多发，除非法开采外，一个重要原因就是采矿权设置不科学、不合理。监管中我们发现部分矿权矿区范围只有0.1平方公里左右，“散、小、乱”非常典型，大家互相争夺资源成为常事。以花垣县铅锌矿山和锰矿山为例，整治整合前共有1227个矿硐，矿硐星罗棋布，几乎每一个矿硐就有一个老板，一个1平方公里左右的矿区，少则有十几个矿硐，多的有上百个矿洞，很多矿硐上下重叠、左右贯通、纵横交错，采空区密布，险象环生。不仅地下矿山存在矿权设置不科学的问题，在露天采石场矿权设置上，也存在同样的问题。全州8个县市160多个乡镇（街道），居然发放了500多个露天采矿权证，平均每个乡镇有近4个采石场。一些部门在同一山体边坡不足500米的范围内，就设置了3、4个采石场。这些采石场开采规模普遍很小，还有的把采石场设在山高坡陡的地方，无法进行分台阶（层）开采，安全无法保证。由此可见，要从源头上控制好安全，就必须从采矿权的设置上开始规范。

规范设置新矿权。在采矿权的审批条件上，各级党委、政府以及国土资源部门要近一步提高门槛、细化规定，明确具体的准入条件，把矿产资源的开发利用与规模、安全、环保等条件有机结合起来，尽力减少弹性，减少人为、不合理的操作。在采矿权的审批程序上，应事先征求安监、环保、交通、水利、林业、旅游等部门的意见，邀请专家和当地干部群众代表参加，使之更加完善。

推进现有矿权整合。在科学、合理的原则下，要按照“政府主导、市场运作、企业主体”的方式，出台优惠的产业政策和税费政策，以矿产资源整合为纽带，鼓励、引导、推动矿产采掘企业加快整合步伐，加大安全投入，真正做大作强，从源头上减少非煤矿山安全隐患的产生。

▲湘西州安监局副局长田发军（前排左一）深入花垣县非煤矿山矿井建设施工现场指导工作

由“粗”到“细”

笔者根据日常安全监管执法情况分析，全州地下非煤矿山企业的主要问题是：生产矿井根本没建立机械通风、排水系统，供配电线路混乱，许多地方矿井就是“独眼井”，连基本的两个安全出口都不具备，更谈不上健全的安全生产责任制和管理制度。露天采石场的主要问题是：没有按照自上而下分台阶（层）开采，排险不及时，安全防护措施不落实以及冒险作业。要有效遏制非煤矿山生产安全事故，当务之急就要克服不分轻重，“胡子眉毛一把抓”的监管思路和做法，必须紧紧抓住存在的主要问题和关键环节，切实加大监管执法力度，加大安全隐患排查治理力度。

盯紧重大安全隐患。要牢牢抓住会发生较大以上事故的重大安全隐患进行监管执法，就是要对地下非煤矿山生产企业，凡没有两个以上安全出口，排水、通风等主要系统不具备安全要求的，采空区较大且未进行处理的，必须进行停产整顿，依法处罚，督促企业加大安全设施设备的投入，整改达到安全要求后，方可恢复生产。严防出现因透水、中毒窒息、采空区坍塌导致群死群伤事故的发生。对露天矿山实行“一面墙”开采或掏采，未实行分台阶（层）开采，产生高陡边坡和伞檐悬石的，必须停产整顿，严格处罚，具备安全条件后，方可重新生产，严防出现因坍塌、滑坡导致较大以上事故发生。通过严格执法，促使企业落实重大安全隐患整改责任，使企业具备安全生产基本的保障条件。

抓住安全薄弱环节。要牢牢抓住经常导致事故发生的薄弱环节进行监管执法，就是要认真总结分析事故发生的原因，充分吸取教训，切实提高监管执法的针对性。根据地下矿山经常发生冒顶片帮、透水、高处坠落等事故的情况，要重点加强对采矿方法、顶板支护情况、采矿工作面和掘进工作面的现场管理情况、探放水措施建立和落实情况、作业人员教育培训情况等进行检查，督促企业主动开展安全隐患排查治理，及时消除事故隐患，避免事故发生；根据露天矿山经常发生坍塌、高处坠落、物体打击等事故情况，重点加强对开采方式、排险情况、安全防护设备佩戴使用情况、现场管理等情况的监管执法，督促企业落实相关的整改措施，防止同类事故反复发生。

抓牢企业安全生产主体责任。要牢牢抓住企业安全生产主体责任不落实的实际情况进行监管执法，主要是针对企业安全管理机构、人员不落实，安全生产岗位责任制和管理制度不健全，安全隐患排查治理不及时，作业人员安全教育培训不到位，安全设施设备投入不足，技术力量缺乏等问题开展专项监管执法，要求企业限期整改，解决非煤矿山企业安全生产无人抓、不会抓、抓不到位的问题，切实提高企业自身排查治理隐患的能力，提高企业有效预防和减少生产安全事故的水平。

由“差”到“好”

由于受经济发展水平的制约，湘西州非煤矿山企业普遍规模小、安全基础薄弱、人员素质较低，管理水平差，如何以一种有效的方式来把这些问题统筹起来解决，并从根本上解决好，是近年来我们一直在思索的问题。笔者认为国家安监总局推行的安全标准化建设，是提升非煤矿山企业本质安全最有效的方法。根据湘西州的实际情况，要抓好这项工作，务必做好以下几点：

加强宣传，搞好培训。要充分利用各类会议和新闻媒体，大力宣传《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》（安委〔2011〕4号）等文件精神，宣传好安全标准化建设的目的、意义、作用和具体标准要求，帮助矿山企业主算好安全账、经济账和社会效益账，使各级领导干部和矿山企业负责人深刻认识到安全标准化建设是全面改善企业安全生产条件，同时也使其认识到开展标准化建设的必要性、紧迫性，是一项强制性，而且必须推广的工作。安监部门也要深入基层、企业，加强对重点地区和重点企业安全标准化建设专题培训和服务指导。采取集中培训学习、组织外出参观学习、请进专业技术人员现场指导等方式开展教育培训，让企业负责人和相关管理人员掌握安全标准化建设的基本要求和规定，提高企业安全管理人员和从业人员的技能素质，从而有效推进安全生产标准化建设工作。

抓好示范，典型引路。安全标准化建设，相对原来的管理方法来说，是一项全新的方法。要在全面动员、全面部署的同时，对所辖矿山企业进行详细的摸底和认真地分析，根据安全生产状况、规模、管理等具体实际，按好、中、差进行分类，制定安全标准化建设的实施方案，采取“先大后小、先易后难、先好后差”的顺序，按照宣传动员、调查摸底、办好试点、组织参观、技术培训、全面推进的要求，有计划、分步骤地稳步开展，从而全面推进工作。

加强指导，限期达标。按照国家安监总局的规定，在2013年底，非煤矿山企业要全面达到最低安全等级标准的工作目标，各级安监部门要结合安全生产行政许可和监管执法工作，加强指导、检查和督促，对未开展安全标准化建设的企业要及时下达整改指令文书，依法强制开展安全标准化建设；对安全标准化未达标的企业，一律不再办理延期换证工作；对达到安全标准化等级要求的企业，在延期换证时给予优惠政策。我们要通过安全生产标准化建设实现依法关闭取缔一批，责令停产整顿一批，改造提升一批，巩固发展一批，从而实现全州非煤矿山企业本质安全水平全面提高，确保安全生产形势稳定好转。