规范管理 创新机制切实推进浙江海域使用管理工作

张元和

规范管理 创新机制切实推进浙江海域使用管理工作

张元和

《中华人民共和国海域使用管理法》颁布实施十年来，浙江海域使用管理在省委省政府的正确领导下，在国家海洋局的大力支持下，坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“促进海洋经济又好又快发展”，积极开展以围填海为重点的海域使用综合管理，服务于产业结构调整、经济转型升级、发展方式转变，深入调研，完善机制，规范管理。实现了“五个率先”，全省海域使用管理的集约节约合理利用理念和海域要素参与经济调控作用进一步提升；海域资源市场化配置稳步推进；有效拓展了沿海地区经济和社会发展空间，确保了国家、省重点工程和关系民生的公共（益）基础设施用海，全面推进浙江海洋经济快速发展。十年来，为全省6240个涉海项目核发海域使用权证书6516本，确权海域面积171685.74公顷，征收海域使用金246987.97万元，依法减免海域使用金8002.19万元,为226本海域使用权证书办理了抵押登记,抵押金额60.48亿元；获用海规划19个，面积23692.77公顷。

着力加强海域管理配套制度建设

为保证《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）的顺利实施，本着“先纳入、后规范”的思路与原则，深化管理，逐步制定了一系列配套制度。在《海域法》实施初期至2005年，省政府先后制定了《浙江省海域使用金征收管理暂行办法》《浙江省人民政府办公厅关于审批项目用海有关问题的通知》《浙江省人民政府关于科学开发利用滩涂资源的通知》《浙江省人民政府关于进一步加强海洋管理工作的通知》等规范性文件，明确了海域使用管理审批权限、海域使用金征收标准、滩涂围垦的管理关系等迫切需要解决的问题；省海洋主管部门与发改委联合制定了《关于用海基本建设项目审批和海域使用管理的通知》，大大加快了各类用海建设项目纳入海域使用管理的进程；与财政部门联合制定了《浙江省海域使用金征收管理暂行办法实施细则》，促进了海域有偿使用制度的落实；同时制定了《浙江省海域使用权申请审批管理办法》《海域使用权登记备案管理办法》《浙江省海域使用面积界定暂行办法》《关于围填海项目海域使用金征收标准的批复》《浙江省海域使用论证管理办法》《浙江省海域使用论证审查专家库管理办法》《浙江省海域使用管理百县示范活动实施方案》等十多个管理制度，确保海域使用管理规范、有效开展。

2006年以后，针对《海域法》施行初期在海域使用管理实践中发现的问题，进一步建立完善了相关配套制度。一是省政府修改颁发了《浙江省海域使用管理办法》，设立了海洋功能区划、海域使用论证、海域使用申请审批、海域使用权、海域使用金、临时用海管理等章节，规定了海域使用权可通过有偿方式取得，可转让、出租、抵押、继承或作价入股，也可以招标、拍卖或挂牌出让等方式取得海域使用权；二是由省政府制定了《关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》，为解决历史遗留问题创造条件；三是以《浙江省人民政府关于海域使用审批专用章使用管理的批复》的形式，将海域使用审批、登记等权限下放浙江省海洋与渔业局，提高了海域使用管理效率；四是省政府出台了《浙江省海域使用金征收管理办法》，明确了海域使用金征收新标准，浙江省海洋与渔业局会同有关部门制定了海域使用金征收管理的具体程序以及海域使用金减免、缓缴等方面的规定；五是根据国家发改委、国家海洋局联合下发的《关于加强围填海规划计划管理的通知》，结合浙江实际，率先在全国下发了经省政府同意的《关于做好围填海年度计划指标管理工作的通知》，初步建立了围填海规划计划管理制度；六是率先在全国制定出台了《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》，制定了相关海域使用权抵押制度，成功开展了用海“招拍挂”试点工作；七是下发了《关于加强公共用海备案管理的通知》和《关于加强填海项目竣工海域使用验收及后续管理工作的意见》，加大公共设施用海管理，进一步规范、强化填海工程项目竣工海域使用验收与监管；八是以省政府专题会议纪要的形式解决了钱塘江河口海域管理职能划分问题，理顺了管理关系。

随着海域使用管理的重心逐步从纳入管理为主向注重规范管理转变，海域使用论证制度、公示公告制度、现场踏勘制度、权属核查制度等海域使用管理程序中的主要环节都得到了较好的落实，全省各级海洋行政主管部门都建立了海域使用项目审核委员会审核和局常务会议审定的制度，进一步完善规范审核审批程序，保证了用海审批中的集体决策和民主决策。

着力发挥海洋功能区划综合效能

海洋功能区划制度是《海域法》规定的三项基本制度之一，是海域使用管理的基础依据。1997-2001年，浙江省先后完成了省、市、县三级大比例尺海洋功能区划编制工作，由各级政府或人大批准实施。《海域法》施行后，根据国家有关要求和浙江省实际，浙江省于2004年6月启动了省级海洋功能区划编制工作，2006年10月获国务院批准，并于2007年向社会公布实施；沿海25个市、县（市、区）级海洋功能区划编制于2005年上半年启动，至2009年全部完成。

2009年下半年，根据国家海洋局发布的《海洋功能区划管理规定》和《省级海洋功能区划修编技术要求》，对上一轮省级海洋功能区划实施情况进行系统评估，组织技术支撑单位赴沿海5市开展省海洋功能区划实施情况的专项调研，实地了解省海洋功能区划的执行情况，收集第一手数据和资料。借鉴其他兄弟省市海洋功能区划评估的模型和方法，对浙江省海洋功能区划的实施情况进行科学评估，并取得了阶段性成果。同时完成了沿海宁波、舟山、台州等市及有关县（市）海洋功能区划中期评估、修改工作。随着国家海洋局《关于开展省级海洋功能区划修编工作的通知》的下发实施，浙江省又及时启动了省级海洋功能区划又一轮的修编工作，完成初稿编制、省级部门和沿海市人民政府意见征求和修改，以及省海洋功能区划修编工作领导小组初步审议，目前已完成了国家海洋局组织的技术评审。同时依据海洋功能区划组织开展《浙江省海域使用规划》编制，规划布局、集约节约、合理有效利用海洋资源。这将为加快浙江省海洋经济发展示范区规划实施和舟山群岛新区建设创造良好基础。

着力强化海域权属管理

浙江省海域权属管理工作紧紧围绕政府工作主线，主动为经济建设服务，逐渐得到了各级党委和政府的重视，管理环境得到了较大改善，管理空间得到了有效拓展，管理内涵不断丰富，管理程序进一步规范。

海域使用权申请审批。根据属地受理、海洋行政主管部门和人民政府逐级审查、报有批准权限的人民政府审批的原则与程序，在项目用海审查中，各级海洋行政主管部门严格海洋功能区划制度，按照“三到场五清楚”的要求，做到论证项目选址时到场、确定界址时到场、项目竣工时到场，项目相邻关系清楚、界址清楚、用途清楚、使用期限清楚、使用金标准清楚。认真开展项目用海区域权属核查，实行项目所在地和省局网站公示，委托资质单位同步开展海籍测量，项目呈报时附上初审机关的实地踏勘报告，实行“两级用海审查”制度，用海批准后依法及时公告并登记造册建立档案；全省建立并启用海域使用管理信息系统，初步实现全省沿海各地用海项目从申请受理到最后发证都在海域管理信息系统上完成，使整个海域使用管理工作程序都依法按规实行政务公开，阳光透明、接受监督。

海域使用权公开出让。作为《海域法》确定的海域使用确权形式之一的“招拍挂”出让，浙江省从2002年起就在宁海县、临海市等县（市）开展了浅海、滩涂养殖用海海域使用权公开出让工作；2007年，专题开展海域使用权市场化运作调研，完成了《推进海域使用权市场化配置调研报告》，随后在温州瑞安市、洞头县、台州临海市等县（市）开展了建设项目用海海域使用权公开出让试点工作；2011年初，根据出台实施的“招拍挂”管理规定，率先完成了四宗建设填海“招拍挂”海域使用权合同签约，开始全面推行海域使用权的公开出让。

海域使用权抵押。根据《中华人民共和国物权法》明确的海域使用权是用益物权的规定，浙江省海洋与渔业局积极与有关商业银行沟通协调，先后解决了部分项目用海的海域使用权抵押融资问题。2009年，在省政府支持下，会同中国人民银行杭州中心支行开展了海域使用权抵押贷款工作调研，起草了调研报告和相关政策建议；2010年，省政府办公厅下发了《关于开展海域使用权抵押贷款工作的意见》，明确了在全省范围内开展海域使用权抵押贷款工作，随后浙江省海洋与渔业局制定了《浙江省海域使用权抵押登记办法》，切实有效推进了海域使用权抵押工作，进一步提高了企业融资能力，拓展了其发展空间。

围填海规划计划管理。为了节约集约、科学利用海域资源，根据国家海洋局的指示精神，从2006年起浙江省开展了淤涨型高涂围垦养殖用海管理试点示范和区域建设用海规划管理工作，先后制定了《淤涨型高涂围垦养殖用海管理试点工作实施办法》《淤涨型高涂围垦养殖用海项目规划编写大纲和要求》等一系列配套规定，率先在全国出台了《关于进一步加强区域用海规划管理的通知》，拟定了《浙江省围填海年度计划指标管理暂行办法》，明确了围填海规划管理规范、计划指标的使用方向和重点，向沿海市、县政府提出了对围填海实施规划计划管理的具体要求。为此，浙江省海洋与渔业局根据全省用海需求和指标使用情况每年召开两次专题会议，研究分析用海形势，梳理涉海项目，提出项目用海计划，合理调剂指标，保证了产业集聚区等重点项目的用海需求，支持了海洋经济建设，促进了海域资源集约节约利用，有效地保障了省委、省政府大力推行的产业集聚区建设。

凭海域使用权证书办理项目建设手续试点。为了更好地发挥海域使用权的用益物权作用，解决海上构筑物的产权管理问题，浙江省先后在乐清市、温州市和象山县开展了凭海域使用权证书办理项目建设手续试点工作，取得了成功，在全国率先分别下发了《乐清市关于依据《海域使用权证书》实施基本建设管理的实施意见（试行）》《温州市委市政府办公室关于开展依据海域使用权实施基本建设工作的通知》和《象山县海域建设开发试行办法》。2011年，《中共浙江省委浙江省人民政府关于加快发展海洋经济的若干意见》明确提出了开展凭海域使用权证书办理项目建设手续试点工作的要求，沿海各市党委政府非常重视，要求有关部门加强研究、积极推进。目前，宁波市已经进行了部门协调，进入了具体政策会商与出台阶段。

着力海域管理整体能力提升

全省31个沿海市、县（市、区）均设立了海洋行政主管部门，配备了海域管理人员，整个海域使用管理体系较为健全；浙江省海洋与渔业局内设海域管理处和规划利用处，负责海域和海岛管理工作。《海域法》施行后，全省每年以各种形式举办海域使用管理培训班，近年来，结合海域使用统计工作，以会带训，每年培训基层管理人员70余人次。

浙江省海域使用动态监管系统自2007年开始建设以来,省海域使用动态监管中心及五个沿海市中心按照国家海洋局的建设要求，落实办公场所、配备技术人员及购置软硬件设备，其中舟山、台州、温州等三个市中心经当地编委批准成立相应机构，省中心和舟山、宁波、温州等三个市中心都已具有省级颁布的丁级测绘资质，其中宁波市中心于2010年3月新取得国家测绘局丁级海洋测绘资质。台州和嘉兴两市中心积极准备测绘资质申请的相关工作，温州市中心准备测绘资质的升级申请。自2009年开展系统业务化工作以来，积极参与技术审核，切实服务海域使用审批环节；加强区域与重大项目用海的监视监测，实现海域使用管理静态向动态转变；率先在温州市推进县级终端建设，洞头县、龙湾区、乐清市完成县级终端专线联通，确保新批准海域确权数据及时上报、整理、入库，为县级海洋行政主管部门的海域使用审批工作提供技术审核服务，提升基层动态监管能力；建立海域管理档案，加强海域权属信息管理；开展海籍调查，全面准确掌握海域使用现状。

结合浙江实际，制定了《浙江省海域使用论证审查专家库管理办法》和《浙江省海域使用论证管理办法》，建立了省级海域使用论证专家库，并按期换届、及时调整，期间组织专家召开海域使用论证研讨会和公开评审会议，点评相关报告与评审要点，充分发挥了国家、省级专家在海域使用论证报告审查中应有的作用。此外，加强对有关科研单位和院所的指导，帮助建立海域管理技术业务机构，全省现有13家海域使用论证资质单位、21家海域使用测量资质单位。

回顾《海域法》颁布实施十年来的发展历程，浙江海域使用管理工作有了长足进展，取得了明显成效，有许多经验值得认真总结。主要经验包括：一是始终坚持围绕省委省政府中心工作来谋划事业发展；二是始终坚持以改革创新的精神来推动海域管理；三是始终坚持把因地制宜、因势利导作为实际工作的基本原则；四是始终坚持把维护和实现民生民本利益作为海洋工作的出发点和落脚点。浙江省海洋与渔业局将继续以科学发展观为指导，深入贯彻落实《海域法》，切实推进浙江海域使用综合管理。