社区党建新模式：组团式联系服务群众——以上海市崇明县江山社区为例

◎ 陈圣龙 杨宏军

社区党建新模式：组团式联系服务群众
——以上海市崇明县江山社区为例

◎ 陈圣龙 杨宏军

亚里士多德曾说：“人们为了生活来到城邦，为了更好的生活留在城邦”。 两千多年过去了，希腊的城邦与中国的城市可能存在着很大的差异，但显而易见的事实是，放眼全球，越来越多的人从农村走向城市，城市数量不断增多，城市规模不断扩大，在中国，城市化率由建国初期的10.64%增长到2009年的46.59%。人口在城市的集中，大大降低了公共基础设施和教育、医疗卫生等公共服务供给的平均成本，提高了基础设施和公共服务设施等资源的公共利用率和综合利用率，推动了经济增长，但同时也对城市的政府治理提出了新挑战。1

城市是一个宏观的区域性概念，其实质是由数个不同的街道和社区所组成。在我国，社区主要是指经过体制改革及规模调整后的社区居民委员会辖区，社区是城市管理的基本单元。城市社区在社区党组织的领导下实行居民自治。社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各类组织和各项工作的领导核心，党组织的建设状况直接关系着社区治理的成效。社区党组织和其他组织之间的关系不是平行的关系，也不是谁也不管谁的关系，而是领导与被领导的关系。2邓小平同志早在20多年前曾讲过“搞好中国的事情关键在党”。因为党的问题解决得好，国家的发展就可持续、就健康、就良性。党的问题解决得不好，国家的发展就不可持续、就不健康、就可能甚至为别人做“嫁衣裳”。3因此，在快速的城市化进程中，加强社区党组织建设，适应城市治理的需求，成为巩固党的执政基础的一项重大工程。

一、社区党组织建设的现实困境

社区党建就不是单纯的党的建设问题，从根本上说它直接关系到中国共产党的领导能力与执政基础，关系到中国共产党所领导的整个现代化事业的发展这两个重要问题。4近年来，随着社会转型、企业转制和政府职能的转变，社区居民的多元化服务需求日益显现，越来越多的地区性、社会性、群众性、公益性的工作将由社区来承担。这些繁重的任务单靠社区党组织是难以胜任的，现实发展迫切要求社区党组织转换工作理念和领导思路，创新基层党组织的建设方式，履行基层党组织的工作职责，更好地为社区居民服务。

首先，社区管理内容的变化要求创新党组织管理方式。早在1949年杭州市就诞生了上羊市街居民委员会，在建国初期，居民委员会主要职能是动员和组织居民群众，替代国民党时期的保甲组织，协助政府开展反特务和镇压反革命活动，巩固新生的人民政权，维护城市社会秩序。到50年代，在计划经济体制下，单位构成城市管理的微观组织。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着全社会。城市中除了单位成员外，仍生活着缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员，国家为此建立以户籍为基础的居民委员会向其提供管理与服务，并在社区党组织的领导下通过举办经济实体，组织开展生产自救和生活自救，协助政府为“非单位人”中的困难家庭提供社会救助和社会福利。居民委员会虽然在法律地位上属于群众自治组织，但是，由于其成员主要是社会边缘层，主流社会成员更多的是从属于“单位”，使居民委员会在城市社会生活中的影响甚微，而且更多的是附属于政府。5改革开放以来，“单位制”管理体制日趋解体，原来由政府和单位承担的大量社会管理和公共服务职能转移到社区，城市社区日益成为社会管理的重心，改善民生的依托，维护稳定的根基。社区既要承担社会治安、公共卫生、计划生育、文体教育、劳动就业、低保救济等传统社区公共服务，还要承担社区禁毒、社区矫正、流动人口管理、社区消防、商业维权、预防青少年违法犯罪、家政服务等多样化服务需求。如此庞杂的社会事务要求社区党组织转变一元化“大包大揽”的管理方式，充分发挥社区居委会和相关社区组织的作用，整合社区资源，搞好社区管理与服务。

其次，社区人员结构的变化要求创新党员管理方式。计划经济时期，在严格的户籍管理制度下，社区居民具有高度的稳定性和封闭性，社区党员主要是具有本社区户籍的居民。随着城镇化进程的加快，我国城镇人口已达6.2亿，再加上近2.1亿流动人口，全国8万多个社区居民委员会平均每个管辖人口近上万人，较建国初期增加了10倍多。6在此过程中，一方面大量的农村党员进入社区，受制度设计和职业性质的影响，“农民工”党员既无法正常参加原居住地党组织的活动，也没资格参加现居住地的党员活动，拥有党员身份，却无法参加党组织活动，党组织生活处于“真空”状态；另一方面，大量的国有及集体企业纷纷改组、改制或倒闭，数以千万计的企业职工下岗或转岗，脱离原来的党组织，回归到社区成为“社区人”，社区的人员结构发生了巨大的变动，原有的基于户籍和单位基础上的“单位制”党员管理体制已不适应现实的要求，亟需创新管理方式，将社区内的所有党员纳入社区党组织管理的范围，使其能够正常参与组织生活，享受党员权利，履行党员义务。

第三，社区工作职责的变化要求创新社区党组织的工作方式。维护社会稳定，满足居民基本生活需求是“单位制”管理体制下社区工作的主要职责。在“一元化”的体制下，党组织几乎控制一切社会资源，并具有极强的组织和动员能力。近年来，随着居民法治观念的成长和维权意识的增强，社区居民在房屋拆迁、物业管理、公共安全、社会治安、环境污染等方面的利益诉求越来越多，同时社区居民的生活方式和价值观念发生深刻变化，利益诉求和服务需求日趋多元化，社区既要履行好维护社会稳定的职责，又要满足居民日益增长的社区管理和服务需求，这就要求社区党组织充分发挥组织优势，积极地与街道党工委或乡镇党委进行有效的沟通和协商，推动基层政府或其派出机关职能的转变，使其从直接举办经济实体、招商引资等具体经济活动中摆脱出来，把更多的精力、干部和时间投入到履行好社会管理和公共服务的职责上来。在此基础上，普遍推行社区公共服务事项准入制度，培育社区组织的成长，拓宽城市社区居民自治的空间，切实改变社区治理由党委政府“独当一面”的状况，逐步过渡到在党组织的领导下实现政府行政管理与社区居民自治的有效衔接和良性互动。

二、组团式联系服务群众的实践探索

伴随经济的快速发展和社会结构的急剧变动，社区居民委员会的工作内容和工作对象发生了深刻变化，居民服务需求的多元化日益显现，社会管理的任务日趋繁重。社区党组织作为直接面对社区居民的基层党组织，如何领导社区居民委员会开展好社区建设工作、更好地服务社区居民成为新时期基层党组织建设的新任务。基于此，崇明县江山社区开展了组团式联系服务群众的社区党建新模式。

崇明县城桥镇江山社区居委会位于城桥镇老城区和新城区的交界处，属城郊结合部社区，管辖面积15万平方米。现有封闭小区3个（新江山小区、寒山寺路小区、绿岛阳光小区）；开放式居民住宅区5个（老江山小区、华湄大楼、育才路大楼、玉环路大楼、飞机场家属楼）；撤建生产队3个。社区现有户籍1185户，人口2753人；常住户1812户，人口4065人。社区居委会定编干部有4人，后备干部1人，综合协管员有5人。社区在册党员有148名，分成七个党小组，在职党员285名。江山社区党支部根据“1+3+N” 区域化党建工作方法，在创先争优活动中开展的“大走访”、城乡综合管理工作的基础上，探索开展了组团式联系服务群众的实践活动。

首先，划分责任区。为明确划分责任区，社区党组织召开听证会，认真听取居民群众和楼组长的意见，同时，散发征询单，了解每位居民的意见，充分发挥居民自治的作用，使居民的事情由居民自己做主。经过广泛的意见征求和讨论协商，最终根据楼幢以250～390户为基本单位，将社区划分为5个责任区，具体划分详见下表。

责任区 责任区范围 户数第一责任区 江山新村1-41号楼，江山新村1601-1631号，东门路268号1-4号楼 314户第二责任区 江山新村65-73号楼 290户第三责任区 江山新村47-64号楼，东引路28弄 286户第四责任区 寒山寺路128-688号楼 384户第五责任区 江山新村1401-1430号、1632-1697号、1701-1799号，育才路198-200号楼、玉环路577-589号楼 277户

其次，组建服务团队。每个责任区组建1支服务团队，共5支服务团队。其中，每个责任区由1名居委干部担任块长，牵头负责组团服务的开展，镇领导干部、社区民警、党小组长、党员骨干、小区经理、业委会主任、社区医生分别担任各责任区的服务团队服务成员，形成“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的基层工作新格局。

社区居委会是由居民民主选举产生的基层群众性自治组织，居委会最贴近居民群众，能够最及时、准确地反映和表达居民的社会需求。社区建设的宗旨是以人为本，服务居民。作为社区居民的“代理人”和“代言人”， 组团式联系服务群众的建立，打破了封闭式社区管理模式，促进了社区内外组织资源和服务资源的整合，通过“服务送到家”、“帮助困难群众送温暖”、“解民忧”、“志愿者服务”、“宣传服务”五项服务活动的开展，直接将社区服务送到居民身边，增强了社区为民服务的能力，也增进了基层党组织与社区居民群众的感情。

三、组团式服务群众的经验启示

中国的社区建设是在全能政府“失效”和万能市场“失灵”的双重背景下发生的，是传统“单位制”趋于解体后出现的。在中国，城市社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项内容广泛的社会系统工程，其实质是对中国传统城市管理体制的改革，是在改革中的制度变迁和创新。7作为对传统城市管理体制改革的突破，组团式联系服务群众的实践探索对创新社区管理体制、加强基层党组织建设具有重要的启示意义。

首先，深化党内民主，扩大参与范围，增强党在居民自治中的领导核心作用。党内民主是党的生命。党内基层民主是党内民主建设的基础工程。从基层党组织的地位和作用来看，党的基层组织是党的组织体系中的基础层级，是党的全部工作和战斗力的基础。8党的十七大进一步指出，要“把基层民主作为社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。 在实际的政治生活中，民主并不仅仅是决策或选举中的“一人一票”，民主体现在授权民主、决策民主、参与民主、协商民主，以及民主监督等等环节，所有这些环节环环相扣，共同构成一套架构，一个体系。基层党内民主同样如此。社区党组织要不断拓宽群众参与的制度化渠道，坚持以扩党内基层民主带动社区居民民主，推广社区党组织班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大社区党组织领导班子直接选举范围。全面推进社区党务公开，健全社区党员代表议事制度，激发党员参与党内事务的积极性，吸引社区范围内的所有党组织和全体党员客观上愿意并主动参与社区的党建工作，进而为基层党组织的建设和工作增添新的生机活力。在此基础上，社区党组织要深入居民群众，了解群众的实际需求，协助居委会及时地把居民群众的意见、政策和要求反映给基层人民政府，同时及时地把党的路线、方针、政策和国家政策法规传达给居民群众，优先解决居民群众最关心、最直接、最现实的困难和问题，切实维护好居民群众的合法权益，提升社区服务的质量和水平。

其次，转变领导方式，密切联系群众，增强社区党组织的群众基础。政党本质是社会分散的利益和民意与政治系统之间的桥梁和纽带，反映民意和综合利益是现代社会政党最为基本的功能。任何一个政党都是靠赢得社会和人民的认同、支持而实现稳固执政的。政党要实现长期执政，就要竭力获得社会大多数民众的支持和认同，善于用协调、沟通、服务的方式来增强对整个社会的凝聚力。9当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，能够妥善处理矛盾，保持基层的稳定，是对党的执政能力的重大考验。江泽民同志曾指出：“基础不牢，地动山摇；基础坚强，事业兴旺。”人民群众的拥护和支持是共产党执政的根基所在。现代社会是一个多元化的社会，人们对国家或政府的需求在增加，既有政治诉求，也有利益诉求。作为代表最广大人民群众根本利益的共产党，在社区党建中，社区党组织要在为社区居民服务尤其是为社区困难群众服务的过程中增强自身的权威性和合法性，让社区居民从内心深处认同并支持党的领导。

第三，创新党组织建制方式，整合社会资源，增强执政能力。在我国，党员的组织关系大多挂靠在某个部门或单位，但近年来随着伴随“单位制”管理体制的解体，越来越多的“单位人”转变为“社区人”，此外，伴随城乡人口流动的日趋频繁，大量的农村党员亦进入社区，面对数量庞大的流动党员和无组织生活的党员，如何创新党员管理，增强党组织的凝聚力成为加强基层党组织建设的一项新课题。作为城乡结合部的江山社区，通过设立联动站，建立城乡管理大联动机制，在社区党组织的领导下，发挥居委会成员、综合协管员、社保队员、房屋协管员、外来人口协管员等“五大员”的作用，将外来人员纳入社区管理与服务的范围，解决了党员有党员身体却无党组织生活的尴尬局面。党员拥有正常的组织生活是党员为最基本的权利，党员也只有正常的组织生活才能够了解党组织的最近动态，才能形成对政党组织的认同和支持。对于执政党来说，只有赢得了最广大基层党员的支持和拥护才能形成强大的凝聚力，才能在巩固政权的基础上提升执政能力。

四、结语：社区党建是党长期执政的基础

有效的国家治理是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。在市场化、经济全球化以及网络化的时代，社会的自治能力已日益成为国家稳定发展的重要前提，成为国家综合能力的重要组成部分。在社会自治能力发展中，社区的自治发展最具战略意义，因为，在这种自治中，社区能够比较有效地整合社会中的各种自治要素和自治资源，成为社会与国家合作治理的重要平台。10具体到社区治理，可通过党内民主带动社区民主的发育与成长，推动社区自治，进而在社区范围内形成有序的社区民主和社会治理。

新时期，加强和创新社会管理成为全党全国工作的重大任务。有效的社会管理将大力地促进社会和谐和政治稳定，反之，无序的社会管理将导致社会秩序的混乱和政府权威的丧失，更为严重地将波及到党的执政基础、政权的稳固与政治的稳定。社区是社会管理的基本单元，同时也是基层社会的重要组织形式，更是党领导的人民政权的根基所在，社区党组织的建设状况不仅直接关系着数千万基层党员群众的组织生活，而且关系着亿万社区居民对党的忠诚度。因此，要进一步加强和创新社区党组织建设，扩大党员的社区参与，提升党组织整合社会力量和资源的能力，推动社区发育与建设，在为社区居民服务的过程中提高社区居民对党组织的认同和支持，夯实党执政的组织基础。

1.参见中国发展研究基金会编：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，《人民出版社》2010年版，第1-10页。

2.民政部基层政权和社区建设司编：《加强和改进城市社区居民委员会建设工作读本》，中国社会出版社2010年版，第43页。

3.王长江：《党内基层民主的现状、特点及发展趋势》，《中国党政干部论坛》2011年第3期，第22页。

4.林尚立：《关于新时期社区党建的若干理论思考》，2011年7月20日下载自上海基层党建网。

5.徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2001年第3期，第6页。

6.民政部基层政权和社区建设司编：《加强和改进城市社区居民委员会建设工作读本》，中国社会出版社2010年版，第19页。

7.徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2001年第3期，第7页。

8.《党的十七大报告解读：探索扩大党内基层民主多种实现形式》，2011年8月20日下载自中国共产党新闻网。

9.全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《加强党的执政能力建设》，人民出版社2006年版，第322页。

10.林尚立：《社区：中国政治建设的战略性空间》，《毛泽东思想和邓小平理论研究》2002年第2期，第60页。

陈圣龙 华中师范大学中国农村研究院，杨宏军 民政部基层政权和社区建设司）