转型期乡土法律文化对乡镇煤矿安全法制影响力研究①

张美玲

(湖南科技大学法学院，湖南湘潭 411201)

转型期乡土法律文化对乡镇煤矿安全法制影响力研究①

张美玲②

(湖南科技大学法学院，湖南湘潭 411201)

当前，乡镇煤矿事故频繁发生，成为煤矿安全监察的“老大难”。由于乡镇煤矿地理位置上位于乡村、小镇一带，矿工大多来自本地农民工。因此，解构转型期乡土法律文化，从另一视角研究乡镇煤矿安全法制，对我国乡镇煤矿立法不无裨益。转型期村民法律心理、法律意识有其特殊性，当前关于乡镇煤矿的法律制度不完备，乡村维权机构与设施不合理，针对以上问题，对乡镇煤矿立法时，应遵循法律文化生成机理，并对立法技术进行改进，还须增设乡村维权机构。

乡镇煤矿;安全;转型期;法律文化

“法典背后有强大的思想运动”［1］，美国著名法学家弗里德曼曾如此郑重地解释法律制度和文化的作用关系。当前，频繁发生的矿难，尤其是安全形势十分严峻的乡镇煤矿，引起了矿业工程技术专家、法学理论研究者的高度重视。本文试图从乡镇煤矿的“乡土”特色入手，从转型期乡土法律文化视角，管窥乡镇煤矿安全法制与乡土法律文化之间的微妙关系，权当一种“摸着石头过河”的新探索。

1 乡镇煤矿概念界定

乡镇煤矿是安全监察的对象。因此，对乡镇煤矿这一概念作出科学的界定，对解剖乡土法律文化与乡镇煤矿安全法制二者影响力不无帮助。

1.1 乡镇煤矿、小煤矿、非法煤矿三者的外延关系现状

何谓乡镇煤矿?1994年煤炭部《乡镇煤矿管理条例实施办法》第二条规定，“乡镇煤矿，是指在我国乡村、城镇开办的除国有煤矿企业和外商投资煤矿企业以外的集体煤矿企业、私营煤矿企业、联营煤矿企业、股份制煤矿企业及其他经济类型的煤矿企业。”由此可见，乡镇煤矿并不是简单地从煤矿所处的地域范围意义上进行区分，煤矿投资人身份是乡镇煤矿与其他类型煤矿的重要识别标志。乡镇煤矿与“地处乡镇的煤矿”不能划等号。

而小煤矿指的是规模小，可以从年生产能力、从业人员多方面考虑，而不问煤矿所处地理位置及投资主体。如2007年国家七部委联合印发的《关于加强小煤矿安全基础管理的指导意见》中，小煤矿专指年生产能力30万吨及以下的煤矿。从我国煤矿企业现有生产能力来看，这里所指的小煤矿包括了部分国有煤矿。可见，乡镇煤矿与小煤矿的外延有交叉，但并非等同或包含关系。

另一方面，非法煤矿能否归入乡镇煤矿，也需谨慎对待。《乡镇煤矿管理条例》第十二条列举了开办乡镇煤矿的七个必备条件，这实际上隐含了如下法律意蕴，即乡镇煤矿是合法取得相关证照的煤矿，从而排除了非法煤矿列入乡镇煤矿的可能。图1三者外延关系图：

图1 外延关系图

1.2 乡镇煤矿、小煤矿、非法煤矿三者的外延关系重塑

1)非法煤矿属于乡镇煤矿的范畴。笔者认为，将非法煤矿排除在乡镇煤矿之列，是不符合法律的内在逻辑的。这是因为：首先，从投资主体来看，国家投资或外商投资兴办煤矿，基本上都履行了法律规定的各种手续，故非法煤矿在投资主体上与乡镇煤矿吻合;其次，非法煤矿所处的地理位置偏僻，基本位于乡村、小城镇一带，不引人注目;此外，我国法律上尚无专门针对非法煤矿的立法，不将其置入乡镇煤矿范围内，则会游离于安全监察之外，这并非立法者的本意。故对乡镇煤矿宜作扩大解释，将非法煤矿包含在内。

2)取消小煤矿的提法。《关于加强小煤矿安全基础管理的指导意见》充其量只是一种指导性文件，不具有规范性法律文件的特点，不能将其视为部委规章。文件中小煤矿的提法也不大科学，与1995年煤炭部《乡镇煤矿管理条例实施办法》中“乡镇煤矿”这一规范性法律用语未能恰当地衔接，使用分类标准也不统一，故宜取消小煤矿的提法。

3)重新修饰“乡镇煤矿”的外延。顾名思义，乡镇煤矿应该以其地理位置为识别标准，而且目前安全监察最头疼的问题亦是这些煤矿“天高皇帝远”，日常监管困难，上行下不效，因此专门针对“地处乡镇”的煤矿进行立法实有必要。据此，取消小煤矿的提法后，乡镇煤矿、非法煤矿的外延关系如图2所示：

图2 乡镇煤矿与非法煤矿外延关系图

2 乡镇煤矿安全生产现状

乡镇煤矿经过多次整顿或关闭，截至2004年底，已从2000年的3.1万个下降到2.3万个［2］。与此同时，乡镇煤矿的安全生产现状如何呢?表1是近年来乡镇煤矿死亡人数的统计情况。

表1 近8年煤矿事故死亡人数对比

由表1得知，近年来乡镇煤矿死亡人数虽有下降，但一直在1500人以上，仍然占全国煤矿死亡人数的三分之二以上比重。乡镇煤矿安全形势仍非常严峻，安全监察工作任重而道远。

3 乡镇煤矿安全窘境的法律文化溯源

3.1 转型期乡土法律文化的特质

本文讨论的转型期，是指我国自高度集中的计划经济逐步过渡到社会主义市场经济体制建设的阶段，这里的时间跨度自1978年实行改革开放至今三十多年历程。费孝通先生在讨论“乡土中国”时，指出“乡土中国并不是具体的中国社会的素描，而是包含在具体的中国基层传统社会里的一种特具的体系，支配着社会生活的各个方面。”［3］法律文化是指法律现象的精神部分，即由社会的经济基础和政治结构决定的，在历史进程中积累下来并不断创新的有关法和法律生活，特别是权利和义务的群体性认知、评价、心态和行为模式的总汇［4］。而转型期乡土法律文化，正是要探索自1978年以来在中国基层社会法律文化发生的悄然变动。

现代化与传统激烈碰撞是这一阶段最重要的特点。改革开放以来，传统自给自足的自然经济发生了变化，商品交易的日益频繁，人、财、物的跨界流动，打破了组与组、村与村、镇与镇之间原来平静如水的生活。而依附于经济基础的法律文化，也在现代化与传统之间游弋、冲击与碰撞。具体表现在以下两方面：

1)制定法与习惯法交融。自1978年以来，我国的立法工作取得了巨大的成就，初步建立起以宪法为核心的社会主义法律体系基本框架，包括宪法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法。契约自由、罪行法定、人权保障、国家赔偿、环境保护等一系列全新的法律概念导入了村民们的头脑。而乡规民俗，这个自古沿袭而来的调整乡村纠纷的非成文规定，仍在一定范围内发挥着作用，无论是村民、调解委员会还是司法工作人员仍会“不加思索”地运用。比如，邻里纠纷案件，大家习惯和解，即使诉至法院，法官也可能想方设法予以调解结案，避免双方伤了和气。

2)法治与礼治共治。乡土社会是“礼治”的社会。礼是合式的路子，是经教化过程而成为主动性的服膺于传统的习惯［3］。在这里，二者并不体现为各自划界为牢，圈定地盘，而相反的是，同一案件用法、礼共同调整，或者相似案件甲选择用法调整，而乙选择用礼治之，更不必说不同案件了。法治与礼治二者相辅相佐，共同调整着乡村纠纷，维持正常的民间秩序。

3.2 制约乡镇煤矿安全监察的乡土法律文化元素解说

从系统论角度来看，法律文化是由诸要素构成的相互制约的统一体。在法律文化结构研究中，国内外学者提出了不同的主张。如阿列克谢耶夫指出法律文化是由一系列相互联系的因素构成，其中有四项基本因素：社会中法律意识的状态，法制状况，立法的状况，法院、检察院与其他适用法律的法律机关的实际工作的状况［5］。在我国，有代表性的主张主要有：张文显教授认为，法律文化系统内部可以区别出四种结构：认知结构、评价结构、心态结构和行模结构［4］。而刘作翔教授认为法律文化有两大结构，七个层次。两大结构即法律文化的深层和表层结构。七个层次是：(1)法律心理层次;(2)法律意识层次;(3)法律思想体系层次;(4)法律规范层次;(5)法律制度层次;(6)法律组织机构层次;(7)法律设施层次［6］。

笔者认为，对法律文化进行解构，刘作翔教授的观点值得参考。不过，由于乡土法律文化的特殊性，并不是七个方面都适于用来解释乡镇煤矿安全窘境的现状。比如，“法律思想体系层次”，由于村民文化水平较低，难以象专家、学者一样把分散的、具体的、个别的法律概念和看法等法律意识转化为一套完整的、系统的、理论化的思想体系。而“法律规范层次”则是从宏观角度来考量，本文旨在对乡镇煤矿安全法制这一微观领域进行探讨。鉴于此，本文将从法律心理、法律意识、法律制度、法律维权机构与设施四个方面分析。

3.2.1 转型期村民法律心理揭密

首先要指出的是对村民这一主体探讨的原因。从乡镇煤矿来看，地理位置上位于乡村、小镇一带，而就业群体——矿工来说，则绝大部分是本地农民工，“父母在，不远游”，“在家千日好，出门时时难”，农民朋友们总是先试图在本地找点事做。他们没有稳定的工作和固定收入，而乡镇煤矿的高收入对经济负担过重的农民工来说，诱惑力最大。因此，揭开村民法律心理状态，对乡镇煤矿安全法制现状有直接关联。

厌诉情结是典型表现。村民的传统心理是，打官司丢脸，甚至可耻，喜欢打官司的人被视为异类。在农村，人员较少流动的社区，大家长期生活在一起，“分享了地域和文化的空间”［7］，一定意义上讲，他们命运与共，同舟共济。在乡土社会，人们“以和为贵”，崇尚“无讼”。假定一乡镇煤矿，矿长是村民小组组长，矿工都是本组成员，在这种情况下，矿里赚了钱，大家能分享，假如因某一或某几个矿工因工死亡，家属通过诉讼获得正当赔偿，此矿从此关闭。那么死亡矿工家属就成了全组人心目中的“恶人”，成了撒野者，将很难在这个生于斯、长于斯的地方立足。因此，私了、规避法律、隐瞒矿难事故，成为了大家默认的一条解决矿难的渠道。据江西煤矿安全监察局公布的“2006年煤矿事故隐瞒情况”，全年共发生隐瞒事故16起，其中6起是乡镇煤矿，4起是非法煤矿［8］，根据我们前面的分析，非法煤矿实属乡镇煤矿之列，乡镇煤矿占全年瞒报比率达62%。3.2.2转型期村民法律意识现状

村民法律保护意识普遍不强。据有关调查，地方国有煤矿78.6%发放个体防尘口罩，而乡镇煤矿仅30.8%发放了个体防尘口罩［9］。有学者对民工患职业病情况调查统计时发现，职业病患者在患病前，最熟悉的文件是《中华人民共和国劳动法》，但患病前阅读过的不到10%。［10］连《劳动法》大家都并不大熟悉，更别说《乡镇煤矿管理条例》、《职业病防治法》、《矿山安全法》、《工伤保险条例》等立法了。同时，由于矿工工龄大多较短，少则十天数月，多则一年两年，而乡镇煤矿尘肺患者平均发病工龄为6.8年，［9］因而矿工辞职离矿的时候造成的还只是潜在的危险，发病症状还没有表现出来。上述统计结果告诉我们，乡镇煤矿矿工由于受教育程度较低，权利保护意识较弱，对自身生命权、健康权的关注度远远不及国有煤矿矿工。此外，乡镇煤矿矿工短期工的特点，使他们相互之间难以建立深厚的感情形成同盟，因而处于分散的、各自独立的状态，群体性活动少，煤矿甚至不设工会，不订立集体合同。个体较之群体而言，处于自然劣势地位，与矿主相抗衡的力量就会大打折扣。劳动强度大，劳动时间长，安全设施落后，在可观的收入面前，矿工们似乎低头默认了这就是他们应该付出的代价。

3.2.3 转型期有关乡镇煤矿法律制度不完备

制定法“水土不符”是典型特征。在我国，立法的程序一般自上而下，一项法律的制定要经过提案、审议、表决和公布四大步骤，然而提案权、审议权、表决权行使主体，都由法律预先进行了设定，普通村民无法直接参与。这些制定法是否符合乡镇煤矿的实际呢?又能在多大程度上得以施行?从前面的调查其答案我们可见一斑。对制定法，农民矿工们表现出一脸的茫然。

我国制定法本身的不合理性，也给乡镇煤矿安全监察带来了阻碍。也许可以说我国煤矿安全生产法规对国有大煤矿来说，执行安全生产标准、足额交付工伤保险费、定期进行职业健康检查，能轻易达到，但对于乡镇煤矿，并没有足够的资金购买先进设备，从而出现了一些非法矿井，无证经营，目的是摆脱安全监察，节省安全支出成本。没有调查就没有发言权。如果说立法过程能加入广泛的社会调查，能实行听证制度，自下而上反映矿工的法律需求，制定能真正贯彻施行的法律，从而得以最大限度地保护农民矿工的切身利益，制定法“水土不符”也将在一定程度上得以克服。让制定法“诞生”之前，先与矿工们打个照面，提前进入矿工们的视线，先入为主，这样才能更大程度地唤起他们的参与意识、维权意识，真正让制定法成为矿工们自己掌握的维权武器。

3.2.4 转型期乡村维权机构与设施不合理

一是乡村律师事务所缺失。到城市各大主要街道一走，律师事务所随处可见。而乡村，要找个象样的“司法所”都难，偶拾一个，也是半道出身的所谓“律师”，一人全肩挑，且不问其有无律师执照。由于律师的“前途”与“钱途”意识，使律师事务所这样一个中介机构都汇聚在大中城市。因此有必要在农村设立法律援助机构。

二是农村维权网络、维权宣传渠道不畅。在乡村，网络信息不畅通，一些市民可以用鼠标随意一击便可解决的问题在乡村却是一件非常难的事情。《人民法院报》、《法制日报》、《人民司法》、《检察风云》、《法学》等报刊杂志“送法下乡”工作做得远远不够。

4 法律文化与乡镇煤矿安全立法对接的路径依赖

4.1 遵循法律文化生成机理，培养矿工与矿主的法律信仰

法律文化具有滞后性的特点。尽管社会在发展，上层建筑也随着经济基础的变化而发生相应的变化，但由于意识形态的相对独立性，表现在法律心理上就是一种相对稳定性和滞后性。它并不随着社会的变化而立即发生变化。它的变化总是很缓慢的、长时间的［6］。

“法律必须被信仰，否则它形同虚设”［11］。法治秩序的建立，不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革［7］。

首先，把煤矿安全法律纳入到矿长、矿工培训范围。让所有煤矿从业人员都了解自己所享有的权利和应承担的义务。这里应把安全技术与法律作为矿长、注册安全工程师、通风管理员、专职瓦检员、专职放炮员持证上岗的必备知识。在矿工培训方面，包括岗前、岗中培训，安全法律知识都应列入培训范围。

其次，通过多种形式的安全法律教育，提高矿工的安全防范意识和维权意识。如通过一年一次的“安全生产月”活动，培育煤矿从业人员的安全意识。截至今年，已经历九个安全生产月，从每年的主题来看，无不体现了安全第一，生命至上，保障人权的法律理念。如“安全责任重于泰山，“以人为本、安全第一”，“遵章守法、关爱生命”。同时，在煤矿安全监察局、各乡镇煤矿宣传栏要求张贴安全法律、典型安全事故的处理。此外，调动职业教育资源，送教下乡，开办乡镇煤矿安全生产培训。贵州广播电视大学“一盘录像带救了三十六名矿工生命”［12］，为职教安全生产培训树立了典范。

最后，法律的贯彻还须整个乡村法律意识的提高。在法律文化深层结构中，法律意识是一个最大的变量因素，处于较活动的变动之中［6］。因此，须进行全民普法教育。特别要指出的是，要在九年制义务教育中，尤其是农村中小学教育中进行普法教育。既然传统法律文化的传承是“一种教化过程”［3］，那么现代法律文化的弘扬也需通过多次、反复、渐进的法制教育与疏导，只有遵循文化生成和传递的规律，现代法律文化才能逐步在乡村传播。

4.2 对立法技术进行改进，克服制定法“水土不符”顽症

理解民间法，强调国家制定法对民间法的适当妥协，寻求民间法的合作也许尤为重要。法律的制定不能仅仅按照理论原则而不考虑操作，制定法必须或易于为人们所接受［7］。否则，“与一个社会正当观念或实际要求相抵触的法律，很可能会因人们对它们的消极抵制以及在它们进行长期监督和约束方面所具有的困难而丧失其效力”［13］。行为人则可能采取交易成本更低的方式(如私了、瞒报、无证经营)来逃避安全监管。

因此要制定与乡镇煤矿相适应的安全监察法律。乡镇煤矿安全监察法律的制定，需考虑到乡镇矿山与国有矿山的现实差距，需考虑到农民矿工的法律接纳度。同样，“伦理的恰当对象并非都是立法的恰当对象”［14］。立法应在二者之间找到最佳平衡点。具体而言，要做到以下几点：一是制定乡镇煤矿安全法律时，草案应广泛征求意见，召开听证会，采纳乡镇矿工的意见，激起他们的参与和了解意识。具体而言，征求意见时不应局限于少数专家学者，而应召开各种形式的座谈会，深入乡镇煤矿进行问卷调查，毕竟这些法律与他们息息相关。二是乡镇煤矿与国有煤矿安全监察立法宜分开，在风险抵押金、工伤保险费率上实行渐进改革的办法，如逐步提高，用3～5年的时间与国有煤矿持平，设置过渡期。这也是基于缓和矿工与矿主之间矛盾的考虑。三是在安全生产技术和劳动保护措施上，由于乡镇煤矿与国有煤矿经济实力的悬殊，要求乡镇煤矿采用国际一流的生产技术，显然是不现实的。但立法应禁止乡镇煤矿采用明令淘汰的安全设备，确保安全的基础设施仍应达到。立法上可采用禁止与鼓励并用的方式，如可对使用先进设备的煤矿给予一定程度的税负减免。

4.3 增设乡村维权机构，树立司法公正权威

英国哲学家培根在谈到司法不公问题时曾经讲过：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”［15］

建立农村法律援助中心。依据我国诉讼法，在证据制度中，由原来的法官依职权收集证据过渡为当事人收集证据，举证责任由当事人自己承担。素质最好的法官，在证据不充分时，他也难做出公正的裁决。可是，农民矿工由于学识水平所限，要自行收集证据，如工伤与否、职业危害程度、劳动保障等证据，非常困难。因此，政府有必要在农村设立法律援助中心，免费为农民提供司法援助，帮助弱势矿工收集证据，进行辩护。在农村一次公正的判决就是有积极意义的典型法制宣传，能增强矿工对法律的崇拜，对法官的信赖。

［1］(美)弗里德曼著，李琼英，林欣译.法律制度：从社会科学角度观察［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：241

［2］杨敏英.整合小矿，提升我国煤炭产业结构水平.http：//www.chitec.cn.2006－05－06

［3］费孝通.乡土中国，生育制度［M］.北京大学出版社，1998：4，49－52，66

［4］张文显.法哲学范畴研究［M］.中国政法大学出版社，2001：235，241

［5］阿列克谢耶夫著，黄良平译.法的一般理论［M］.法律出版社，1988：221－222

［6］刘作翔.法律文化理论［M］.商务印书馆，1999：150，120，128

［7］苏力.法治及其本土资源［M］.中国政法大学出版社，1996：63，58，94

［8］htttp：//www.jxmkaqjc.gov.cn/2007－5/2007522/ 73822.htm

［9］马骏，等.中国煤矿职业病防治现状典型调查分析［J］.煤矿安全，2009，(ZK)：189，190.

［10］刘林平，等.企业状况、认知程度、政府监督与外来工职业病防治——珠江三角洲外来工职业病状况调查报告［J］.南方人口，2004，(4)：27

［11］(美)伯尔曼.法律和宗教［M］.梁治平译.上海：三联书店，1991：14.

［12］http：//dianda.china.com.cn/2008－07/24/ content_2369137.htm

［13］(美)博登海默著，邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法［M］.中国政法大学出版社，1999：383

［14］(英)边沁.道德与立法原理导论［M］.时殷弘译.北京：商务印书馆，2000：351

［15］(英)培根.培根论说文集［M］.水天同译.北京：商务印书馆，1983：193

On the Influence of Village and Township Coal Mine Safety Law by Local Legal Culture In Transition

ZHANG Meiling
(Law Institute of Hunan University of Science and Technology，Hunan Xiangtan411201)

Currently，the village and township coal mine accidents have occurred frequently.The village and township coal mines are located in rural，small town area，and mostly miners com from the local migrant workers.Therefore，the deconstruction transition of local legal culture，from the perspective of another to study village and township mine safety law，it is not without benefit. In transition，legal psychology and legal consciousness of villagers，has its particularity.Further，the current legal system on the village and township coal mines are not perfect，and rural activists institutions and facilities is unreasonable.To solve the above problems，legal and cultural formation mechanism should be followed，and legislation technology must improve，rural activist organizations also ought to be added.

Village and Township Coal Mines;Safety;Transition;Legal Culture

D912.5

A

1672－7169(2011)01－0095－05

2011－01－06。基金项目：湖南省社科基金资助项目“论湖南省煤炭资源与经济发展的关系研究”(07JD37)。

张美玲(1976－)，女，湖南宁乡人，法学硕士，湖南科技大学法学院讲师，主要从事经济法学研究。