集体建设用地流转与新农村建设关联度研究

■ 卢 嘉

（中国人民大学土地管理系，北京 100872）

1 集体建设用地流转背景

农村土地问题是“三农”问题中的焦点性问题，农村土地产权制度始终是中国农村改革与发展的最基本问题之一。近些年来，我国农村集体土地呈现出非合理性与非制度化流转，尤其是在集体建设用地流转过程中，由于农村集体土地产权制度不健全，集体建设用地流转机制不顺畅，给农民权益带来了较大的侵害。这不仅影响农村小康社会的建设，也影响着整个城乡一体化进程。允许并促进集体建设用地依法流转有利于解决农村土地问题，从资源的角度来看，可以使闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，承载更大的生产和生活空间，减少建设对占用农地的压力，保护耕地；从资产的角度来看，有利于调整土地利用的规模结构和产业结构，增加农民及农民集体的财产性收入。

2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”要充分落实关于农业发展、农民增收、农村繁荣的“三农”政策，必须进行农村土地产权制度改革和集体建设用地流转创新。深化市场经济体制改革、建设社会主义新农村、促进农村社会和谐，农村土地产权制度改革是一道绕不过的坎，现时段进行农村土地产权制度改革正当其时。

2 与新农村建设关联度分析

2.1 关联度模型设计

2.1.1 目标界定

新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题。当前我国全面建设小康社会的重点难点在农村，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。因此新农村建设包含了农民、农业、农村的丰富内涵。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，到2020年，农村改革发展基本目标任务是：

①农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；②现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；③农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；④农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；⑤城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好地落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；⑥资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

2.1.2 模型设计

农村改革发展的六项目标任务是实现新农村建设的途径和内容，可以通过一定的模型将其关联度表现得更为清晰。将影响新农村建设的六项因素用一定的参量表现出来，按相互关系列出数学方程式或其他数学表达式，就是关联度模型。

用待定参量的函数表示新农村建设成果称为目标函数。即设目标函数Y，为农村改革发展目标，即新农村建 设。

设影响参量为Xi，包括实现目标的六项主要内容，即经济制度X1，农业综合生产能力X2，农民收入水平X3，农民民主权利X4，农村社会管理体系X5，农村可持续发展能力X6等。

则目标函数可表示为：Y=f(X1,X2,X3,X4,X5,X6)

在经济制度X1中，对于农村最重要的就是土地制度，对于构建城乡一体化的土地制度来说，集体建设用地流转制度是最为关键一环。

若进一步细分，设城乡统一的土地制度为N，设影响参量：土地所有制n1，城市建设用地使用制n2，农用地使用制n3，宅基地使用制n4，集体经营性建设用地使用制n5等。则：

N=g（n1,n2,n3,n4,n5）

用土地制度来代表经济制度对新农村建设的影响，则：

Y=f(g(ni),X2,X3,X4,X5,X6)

通过调查分析各类土地产权制度的内容，可以得到它与新农村建设之间的关联度。

2.2 关联因素分析

根据调查和分析，集体建设用地流转作为农村土地产权制度的一项重要内容，对促进农村改革发展目标的实现具有直接关联。

2.2.1 集体建设用地流转凸显农村土地产权二元问题，促进农村经济体制改革

中国的土地制度以所有权归属划分，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区土地大部分属于集体所有，形成了城乡土地产权的二元结构，即国有土地制度和集体土地制度两大部分。由此进一步形成了我国土地市场的基本格局：以建设用地流转的城市国有土地市场和以农用地流转的集体土地市场，即城乡土地市场的二元结构。在经济发展初期土地资源较充裕的情况下，二元产权互不冲突，两个市场各自运行。而随着整体经济和城市化的不断发展，市场经济进一步完善要求资源要素的自由流动，城市和农村的界限不断变化与模糊，此种两个市场分割的土地制度中隐藏的漏洞也不断显化：农村和城市郊区范围内的集体建设用地该归属哪一级市场？

根据全国13个省市农村集体成员的集体建设用地调查结果，1有78%的村民表明自己所在村存在集体经营性建设用地流转给本村或村外企业的现象；有6成被调查者处于农村腹地，表明集体经营性建设用地的流转现象遍布中国广大农村。

集体建设用地流转现象的扩展，促使地方政府和国家纷纷展开探索和试点，四川、山东、湖北、浙江、江苏、广东、陕西、安徽等大部分省制定了地方集体建设用地流转暂行法规，国家从政策层面上也肯定了集体建设用地流转和城乡一体化的建设用地市场。2006年3月《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发[2006]52号），肯定了集体土地进行使用权的流转试点，明确要求今后要“稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点”。这些对完善农村土地产权制度，促进城乡一体化的经济体制的建立和完善具有关键意义。

2.2.2 集体建设用地流转增强农民产权意识，促进农民权益保护

在集体建设用地流转被调查的731名集体成员中，有260人认为集体经营性建设用地归国家所有，有221人认为集体经营性建设用地归村委会所有，二者占了总量的66%。而近半数村民认为宅基地归自己所有。

而随着集体建设用地流转范围的扩大，在流转收益的分配问题上，调查则显示出了农民对流转收益权的意识增强。在集体建设用地实际流转方式上，出租方式占总调查的55%，而在农民意愿的流转方式上，出租方式只占36%，选择土地入股分红和双方联合经营方式占到总数的57%。将土地入股以分得红利，或者双方联合经营共同分享利润，体现了农民参与土地产权分配的意识。

由此可见，农民在不断接触集体建设用地流转的过程中，虽然对国家的土地产权制度还不清晰，但基本的产权意识已经树立，懂得自觉维护自身产权利益。随着流转体制的建立，土地产权制度将更为完善，有利于农民进一步认识土地产权关系，有利于促进农民权益保障。

2.2.3 集体建设用地流转提高农民收入水平，促进农民生活环境改善

调查显示，集体建设用地流转使农民收入水平和生活环境较流转前有所提高。收入水平和生活环境基本没变 及提高的样本量分别占到了总样本量的95.9%和91.4%，而只有极少比例的村民认为，收入水平和生活环境下降了。

就收入水平而言，农民在集体建设用地流转后可以获得双份收益：一是乡镇企业的工资收入，一是联合经营或土地入股分红收益。另外，如果继续务农，还可获取作物收成方面的收益。就生活环境而言，村集体在集体建设用地流转后可将收益用于村镇公共基础设施和公益事业用地的建造、翻新、维修，以及为村民提供医疗、养老等社会福利保障。在宏观经济景气的大背景下，绝大多数集体经营性建设用地流转，都会给村民的生活带来良性转变。

因此，虽然可能存在收益分配不均、环境污染等现象，总体而言，集体建设用地流转对增加农民收入和改善农民生活环境是正面效应。

2.2.4 集体建设用地流转决策民主化，促进农民民主权利体现

调查显示，近4成集体经营性建设用地流转，由全体村民大会投票，并由三分之二的村民表决通过。在全部643名村内存在集体经营性建设用地流转的被调查者中，有37%共计236人表示该村集体土地流转的决策是公开公正的，经过全体村民和村民代表表决的占总数的58%。

可见在集体建设用地流转的过程中，过半数的流转决策都是由村民群体作出的。在经济发展的背景下，流转项目的增加促使农民参与民主决策的内容和次数都实现了突破，有利于农民更好地掌握民主程序，提高决策水平，维护自己的民主权利。

2.2.5 集体建设用地流转盘活农村土地资源，促进农村可持续发展

集体土地包括农用地和建设用地两部分，在土地流转制度尚不完善的情况下，集体土地不仅不能和国有土地互相流转，而且在集体土地市场内部的流转也限制重重。集体建设用地在当前的制度下只有进入机制，而缺乏转让和退出机制，这使得一宗土地一旦成为集体建设用地，便沉淀下来为单一主体使用，集体经营性建设用地只能由本村集体使用，宅基地只能由本村居民使用。一方面大量的人口、生产企业和城市发展需要建设用地，一方面大量的集体建设用地限制流转处于闲置，对土地资源稀缺的我国来说造成巨大的浪费。

从调查数据可知，在被调查的集体建设用地转让前，有47%的土地为村民的责任田，有25.7%的土地为闲置宅基地，其它依次为乡（镇）村办企业厂房用地、村委大院和晒谷场等用地、机动地、其他土地。即有四分之一的流转来源于闲置宅基地，有半数的流转来源于利用效率不高的各类建设用地。

可见集体建设用地流转对盘活农村土地资源具有显著的作用，这对土地资源稀缺的我国来说是提高土地利用率的良好契机。土地是农村最大的资源和资产，通过流转盘活土地资源，对促进农村建设和发展将大有裨益。同时，调查还显现出有近半数的流转用地来源于农用地，这与我国严格保护耕地资源的国策相悖，是流转制度建立过程中必须严格限制的方面。但可以预见，集体建设用地流转制度若能有效建立，建设用地的流转成本小于转用农用地的成本，则可以转变一部分非法转用农用地的现象，吸引更多的人来开拓闲置集体建设用地，促进土地资源的良性循环和农村的可持续发展。

3 结论和建议

3.1 结论

集体建设用地流转将是今后土地制度改革不争的发展趋势。根据以上分析，集体建设用地流转对于促进城乡一体化经济体制改革、保障农民权益、提高农民收入水平和生活环境、体现农民民主权利、盘活土地资源促进农村可持续发展，都具有重要的意义。

联系关联度模型Y=f(g(ni),X2,X3,X4,X5,X6)，可以看到经济制度X1，农民收入水平X3，农民民主权利X4，农村可持续发展能力X6等都与土地制度N=g(ni)有直接关系。设X3=h(ni)，X4=j(ni)，X6=k(ni)，可得

Y=f(g(ni),X2,h(ni),j(ni),X5,k(ni))即通过这一关联度模型，我们可以看到新农村建设的农村改革发展目标与城乡统一的土地制度，关键是集体建设用地制度，有着千丝万缕的密切联系。促进集体建设用地流转，建立健全集体建设用地流转制度，将加快建设社会主义新农村和构建农村和谐社会目标的实现。

3.2 建议

集体建设用地流转对农村改革发展意义重大，流转中的相关问题和矛盾对改革目标的实现也影响重大。因此，正确处理问题和矛盾，也是两者关联度 中的重要内容。

3.2.1 加大农村土地产权内容和关系的宣传力度

针对农民土地产权意识还较模糊、法定土地产权关系不清的状况，国家要加大宣传力度，普及土地产权法律知识。掌握国家法律规定的土地产权内涵和产权关系，是维护土地产权的基本点，也是顺利推进土地制度改革的基础。农民要成为新农村的主人，就必须掌握自己最大的资源——土地的权益，依法利用土地是保障农民权益的根本。

3.2.2 加强规划控制，保障耕地资源

针对部分集体建设用地流转来源于农用地的状况，要强化规划控制。集体建设用地流转可能带来的问题之一，是在利益的驱使下，部分集体和农民违反用途管制制度，非法将农用地转为建设用地以谋取利益。这对我国耕地资源紧缺的状况无疑更为不利。非法转用和耕地保护成为尖锐的矛盾，可能导致集体建设用地流转改革受阻，流转的正面意义受到质疑。解决这一矛盾是集体建设用地流转与农村改革目标正向关联的重要一环。有效的手段是应加强规划控制，集体建设用地应纳入县级规划和土地供应计划，对来源非法的集体建设用地严格把关，限制其在市场流转中的合法性，大大提高其流转成本。

3.2.3 正确处理收益分配，避免影响和谐农村建设

针对集体建设用地流转收益扩大的同时收益分配不均，收益分配部分由个别团体或个人决策的状况，要制定完善的收益分配配套制度。收益权是产权的重要权能。流转收益分配不公平不公开，既损害农民权益，又影响农民参与制度改革的积极性，最容易形成农村社会矛盾，影响和谐农村的建设。流转收益分配的公平、公开和公正问题，是集体建设用地流转与农村改革目标正向关联的另外重要一环。应当允许各地根据实际情况，制定地方集体建设用地流转收益分配制度，保证农民权益得到合理体现。

[1]中国人民大学土地管理系.集体建设用地流转中的产权与农民权益保护以及妇女土地权利的保护策略研究——调查问卷统计分析报告[R].北京:中国人民大学土地管理系,2008.