建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

2011-10-21张禄王海燕

理论导刊 2011年4期

关键词：救助城乡制度

张禄，王海燕

（沈阳师范大学管理学院，沈阳110034）

建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

张禄，王海燕

（沈阳师范大学管理学院，沈阳110034）

最低生活保障制度在我国经济转型和体制改革的过程中应运而生，它既是对传统社会救济制度的发展与补充，也成为我国当前以及今后较长时期内进行扶贫减贫的制度保障。然而，随着低保制度全面普及工作的开展，城乡之间的制度差异日益凸显，严重制约了该制度的保障效果。为此，要建立以完善农村低保制度为重点的城乡一体化最低生活保障制度；准确定位救助理念、强化管理制度；实行阶梯模式救助和差异性资金筹集；建立专业化的管理岗位和人才队伍，绩效与监管并重。

低保制度；社会救助；城乡一体化

最低生活保障制度（以下简称“低保”）作为我国社会救助制度的核心项目和社会保障制度的“最后一道防线”，是政策制定者和专家学者较为关注的热点问题。概括国内学者的研究，主要聚焦在三个方面：一是从反贫困的角度论述了建立低保制度的迫切性与可行性，呼吁把农村低保纳入国家统筹视野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]杨宜勇等，2006[3]）；二是探索适合地方及城乡特点的低保对象识别方法，目的在于为该制度的全面推进提供必要的技术储备（张时飞，2007；[4]关信平，2006[5]）；三是从对贫困进行评估的视角探讨了贫困阶层生活状况的改善策略（徐月宾等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。从学者的研究成果看，主要集中在低保制度建设的必要性、可行性及政策效果上，对经济发展不平衡的区域如何进行差异性救助的研究尚显不足。本文通过对城乡低保制度实施现状的比较分析，探讨如何实现地区差异性原则基础之上的低保制度城乡一体化。

一、我国城乡低保的政策推移

（一）传统社会救济的替代产物

计划经济时期，我国城市企事业单位职工享有普遍的“就业保障”，农村由生产队负责农民的生老病死，社会大多数成员都能通过就业或劳动获得相应的保障，余下的贫困群体有一大部分通过家庭和互助维持生存，再余下的仅是少数的无依无靠的边缘群体，如“三无”人员、“五保户”等，这些人群构成了传统社会救济的主要对象。然而，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，以下岗失业人员为主体的城市新贫困群体大量涌现，企事业单位集体福利的保障功能也越来越弱，城市社会救助的任务明显加重；在农村，家庭联产责任制取代了集体经济，农民生活风险增大，“五保”制度也因缺乏资金保障面临严重困境。在此背景下，亟须建立新的救助制度替代传统的救济制度，以缓解日益突出的贫困问题。于是，1993年，低保制度在上海首创，并拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕，其后，在民政部的推动下，各地纷纷开始试点探索。[8]这一地方性试验与探索阶段一直持续到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始从中央预算对城市低保进行投入为止。

（二）扶贫减贫的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障条例》的正式发布和中央财政对绝大多数省份低保补助的下拨，标志着低保制度的建设结束了地方试点与探索阶段，开始进入以中央为主导的崭新时期。具体而言，这一时期的低保制度又可以划分为两个发展阶段：第一阶段是指从1999年到2006年，中央主导下以城市为核心的制度建设阶段。在此期间，城市低保取得跨越式突破，保障对象和资金投入都大幅度增加，较短时间内基本实现了“应保尽保”，并通过“分类施保”等措施逐步规范、完善与提高。同期的农村低保却成为被遗忘的角落，一度停滞甚至倒退，虽然2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”，但仍是地方各自为战，中央既无政策也无资金支持。第二阶段是指从2007年至今，中央主导下迈向城乡一体的制度建设阶段。随着2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发布，全国性农村低保制度确立并和城市低保制度一起，向着城乡一体的方向不断迈进。[9]这不仅对我国社会保障制度的完善和城乡协调发展产生了积极作用，而且标志着国家开始重视全体公民的生存权，对维护和促进社会公正也意义重大。由表1可以看出当前我国城乡低保制度的普及情况。

可以看出，由初期救济政策的替代措施发展成为后来扶贫减贫的制度保障，低保制度由城市扩展到农村，使狭隘的、不稳定的道义性救助发展成为广覆盖的、稳定的制度性救助，有其明显的进步实效。但是，随着我国城市化进程的加快和社会转型的深化，现行制度在若干环节显得力不从心，尤其是城乡低保的制度失衡问题突出，要想实现该制度的可持续发展，必须要尽快解决相应问题，并促成制度的城乡一体化。

表1 截至2010年第三季度我国城乡低保制度普及情况

二、现行城乡低保制度的比较分析

我国的社会结构、政治及经济制度的失衡导致了低保制度的城乡不协调。这种非均衡的社会救助模式不但难以发挥其应有的保障功能，反而进一步加剧了二元社会的恶性循环，对经济和社会发展极为不利。其主要表现为：

（一）救助理念与政策执行问题

1.救助理念欠妥当。长期以来，我国社会保障资金投入重城市轻农村。城市低保受以城市工业发展为中心的经济指导思想的影响，得到了更多的关注和较多的资源分配，而农村低保受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响，没有得到足够重视。尤其是一些地方领导在多出政绩观念的影响下，认为农村低保没有城市低保紧迫，农村居民的风险承受力比城市居民强，工作重心应投注在城市而非农村，因而对农村贫困人口的救助理念施舍重于脱贫。

2.政策落实显乏力。在低保资格审查过程中，甄别低保对象需要经过严格的申请、调查、评议、公示和审批的程序。政府作为政策制定者和执行者往往处于家庭收入信息获取的劣势一方，对申请者的真实收入难以把握。因此，一个可能的结果是，该保的和不该保的都进入了保障体系，或者都没有进入保障体系。另外，由于农民收入大部分表现为非货币的形式（如农产品销售收入），农民工进城务工取得的收入也比较隐蔽、不太稳定，在低保对象的确定过程中，难免会产生道德风险，很难实现收入审查的完整性和准确性。

（二）救助标准与资金配套问题

1.城乡救助水平有差异。受历史与现实诸多因素影响，城乡低保标准存在适当差距是正常的，但是，目前即便把农村支出水平低于城市的客观因素考虑在内，低保标准城乡差距依然不小。例如，2009年城市低保开支是农村的1.2倍，低保标准约是农村的2.3倍，人均补差约是农村的2.6倍，农村低保的给付水平明显低于城市（参见表2）。另外，在实物救助和日常生活服务方面，城乡之间也有显著差异，这主要因为城市配套设施相对完善，低保管理部门的审查和执行工作相对容易，发放和实施工作省时省力，而农村地区受到客观环境和各方面条件的制约，低保水平在实际工作层面上又降低了一个层次。

2.财政援助厚城薄农。2009年，全国城市低保人数是2348万，全年各级财政共投入低保资金461亿元，其中中央财政投入323亿元；农村低保人数是4759万，全年各级财政共投入低保资金345亿元，其中中央财政投入216亿元（参见表2），城市财政资源明显好于农村。农村低保资金的筹集实行市、县、乡三级财政合理负担，但在实际配套过程中，受农村税费改革的影响，乡镇财政普遍吃紧，无力承担较大的配套资金，而越是贫困地区，财政配套就越难以落实，资金不足严重制约了农村低保工作的顺利推进。

表2 2007-2009年城乡低保制度的发展状况

（三）规范救助与专业管理问题

1.法律法规缺失。当前，城乡低保管理除了以国务院出台的纲领性文件作为指导外，地方的政策执行主要依据市、区出台的文件、通知、规定等，这些实施细则往往带有政策制定者的主观判断和标准制定的随意性问题，多从有利于管理的角度出发，而不是从有利于向贫困者提供应有的基本生活保障出发，从而无形之中对部分贫困者的利益造成了损害。

2.专业管理失范。（1）专业化管理欠缺。基层低保工作多由民政部门临时聘用公益岗位人员，这类人员一般缺少专业训练，缺乏对制度的深入了解，加上电子信息管理条件不完备,上级主管部门掌握的是统计报表的数据，而缺乏低保对象的第一手材料，当有救助需求的人员不符合条件时，利益诉求与政策把关的矛盾凸现，工作难以进行。（2）档案、信息管理不尽完备。街道及社区的低保档案重于上级领导检查，轻于准确记录和及时分类保存管理，日常审核或者调查时资料短缺，不仅影响了低保工作的质量，也不能真正实现低保对象的动态管理。（3）农村基层低保工作缺乏独立的管理机构。村一级没有单设机构和专业管理人员，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏专业性也没有高效率，制约了低保制度的实施效果。（4）考核、检讨机制不健全。低保工作者业绩考核尚未实现工作效率与绩效管理的有效挂钩，低保工作人员基本处于只进不出、只升不降的状态。

三、建立城乡一体化低保制度的路径选择

城乡“分割”的低保发展模式，在实践中矛盾凸显。究其原因，很大程度上是由于中国国情和政府财力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落实过程中的管理漏洞等原因，如何切实有效地予以修正，彰显公平与效率原则，意义重大。对此，笔者尝试探讨建立城乡一体化低保制度。具体而言，应从以下三个方面展开：

（一）救助理念的定位与制度化管理

1.转变救助理念。更正“农村贫困问题不如城市贫困问题紧迫”、“农民对贫困有更强承受力”的错误观念，要认识到，社会和政府救助贫困者，并不是向穷人施恩，而是为了维护社会稳定，实现经济良性发展和构建和谐社会。当前国民经济整体发展较快，城乡贫富差距、农民贫困问题已经变得相当紧迫，相关政府部门决不能继续重城市轻农村，也不能还停留在低保标准只需维持基本生活的观念上，而应着力保障城乡低保对象都能够有尊严地生活，使低保制度在城乡之间彰显平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法进度。国家应尽快出台《社会救助法》，明确中央和地方政府在低保管理过程中的具体责任、低保标准的计算方式、低保对象的认定程序、低保经费来源与救助方式等,明确提高低保制度的统筹层次,明确中央政府补贴各省农村低保的比例及依据。同时,还要尽快通过立法解决低保边缘群体的救助问题,增强制度发展的可持续性。

（二）阶梯式救助和差异性资金筹集

1.合理制定低保标准。政府同相关领域专家共同确立低保资格的认定原则，设置与物价指数挂钩的动态补贴机制，以使低保标准的划定更加合理。我国地域辽阔，经济发展水平存在地域间的不平衡，各地低保标准应该因地制宜，先在全国统一建立阶梯式救助标准，再按地区经济状况分类划分并确定具体的救助标准。在设计低保政策调整机制和自然增长机制时，也应该考虑走城乡一体化道路，并逐步缩小城乡低保标准的实际差距。

2.多元筹集低保资金。首先，要优化财政支出结构，加大省级以上财政转移支付的力度。中央财政不仅要倾斜于贫困地区，还要及早安排农村低保专项补贴，省级财政提供专项资金，市、县提供资金配套,形成多级财政资金保障。其次，具体落实资金筹措渠道多元化的政策，通过社会捐赠、举办慈善事业、发行福利彩票等方式筹措资金,通过证券市场运作机制使资金保值增值。再次，尽早实现资金筹措由征费方式向征税方式的转变，为建立低保基金做好资金储备。最后，中央、省、市级专项资金以及市（县、区）的配套资金应采取预期拨付、年终结算的制度，以便最大限度地保证低保金发放的足额、按时、到位。

（三）绩效监管并重与专业化管理

1.专业化的管理岗位和专业队伍建设。低保工作不妨从高校的社会保障、社会工作专业吸收专业人才，充实到低保工作管理岗位。同时，对在岗的工作人员加强业务培训，提升其救助管理的理念，使这些工作人员能够向低收入群体提供高水平的服务，真正拥有为贫困者服务的爱心和耐心。此外，在农村乡镇一级设立专门负责低保工作的管理机构和专业的低保工作人员，以便定期走访和随时向村民提供服务，改变过去由村干部兼管低保工作的低效状态。

2.绩效与监管并重。一方面，建立标准统一和灵活掌控的资格审查、就业登记和劳动合同监管制度，将贫困人口的综合信息作为申请低保时的审核依据，为低保人员建立诚信档案，规避骗保行为，切实做到“应保尽保，应出尽出”；另一方面，落实责任追究制度，使低保工作者的考核与个人奖惩挂钩，将民政部门内部的行政监督和外部的群众监督、舆论媒体监督结合起来，保证低保工作更加透明的同时，也使公平与效率原则得到彰显。

四、结语

我国现行低保制度在城乡之间的分割分治，不仅不利于资源的整合，更不利于制度本身公平目标的实现，低保制度的城乡一体化已是形势所需。实现这一目标，需要在尊重我国城乡差距的现实基础上，使制度保有适应城乡民情的灵活性，由对城乡受助者设置适当差别的待遇标准逐步过渡到给予所有城乡贫困人口平等受助的权利。而在一体化制度走向定型的过程中，完善农村低保制度理应成为重中之重：首先，要合理转变“重城市轻农村”的救助理念，并尽快出台城乡统一的救助法规；其次，要因地制宜制定低保标准和通过多元化渠道筹集资金，并建立城乡一体的动态补贴和自然增长机制；再次，要加强专业管理岗位与专业人才队伍建设，弥补农村低保工作的岗位空缺与人员空白；最后，还需要进一步在城乡低保对象的识别以及细分、救助金的管理与发放、工作人员的培训与监管、人员综合信息的共享等方面做出统一规范。在此基础上，理顺低保制度与其他专项救助制度的关系，让低保制度在城市逐渐发挥出一定的就业激励作用，在农村则与扶贫开发等其他反贫困政策更有效地衔接，最终，通过低保制度的城乡一体化带动整个社会救助体系的城乡一体化。

[1]王思斌.转型中的中国社会救助制度之发展[J].文史哲，2007，（1）.

[2]洪大用.当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向[J].经济社会体制比较，2005，(3).

[3]杨宜勇，张英，顾严.构建城乡统筹的最低生活保障体系[J].中国人口科学，2006，（6）.

[4]张时飞.农村低保对象≠农村绝对贫困人口[J].中国社会保障,2007，（5）.

[5]关信平.论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006，（6）.

[6]徐月宾，刘凤芹，张秀兰.中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变[J].中国社会科学，2007，（3）.

[7]王祖祥，范传强，何耀.中国农村贫困评估研究[J].管理世界，2006，(3).

[8]陈佳贵，王延中.社会保障绿皮书——中国社会保障发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2010：70.

[9]张浩淼.转型期中国最低生活保障制度发展研究[M].上海：上海交通大学出版社，2010：140、162.

D632.1

1002-7408（2011）04-0010-03

国家社科基金项目“农村最低生活保障制度的推进政策”（08SHB067）的阶段性成果。