城镇化要保障农民土地权益

城镇化要保障农民土地权益

“十二五”规划如是说

坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。

改革开放三十年来，中国经济发展的主旋律是城市化，大量农村土地转化为城市住宅或建设用地，而这个方兴未艾的过程已经产生了不少社会和法律问题。

成都唐福珍自焚事件引发了社会对城市拆迁的普遍关注，而中国农村征地其实规模更大，问题也更严重。2010年4月22日，四川省峨眉山市峨山镇保宁村4名村民因不满征地补偿，在峨眉山景区入口的工地上以自焚对抗施工，重演了唐福珍自焚事件。

利益驱动下，很多地方把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手段。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。长期关注“三农”问题的学者于建嵘认为，改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障。值得注意的是，因土地问题引起的群体性事件已占全部农村群体性事件的65%，成为了农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。

当前，违法违规征地和占地是引发农村土地问题的主要原因。农村土地纠纷的形式主要是：不经农民同意强迫征地；补偿过低；补偿款发不到农民手中；补偿款被贪污挪用等。

2010年还出现了一轮“农民集中居住”、“宅基地换房子”的运动，有人称其为“新圈地运动”。出现这种现象的原因很简单，即城市建设用地指标紧缺，而耕地的18亿亩红线又不能突破，于是一些地方政府就打起了农村宅基地的主意。一些地方政府曲解“土地增减挂钩”政策，采用“一刀切”、“大拆大建”的做法，导致许多农民“被上楼”。

去年11月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，要求必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。

I“微”观地权 I

@于建嵘

随着农村税费改革的推进，由税费问题引发的争议逐渐缓和，取而代之的土地纠纷已经成为农民维权抗争的焦点。

@黄祖辉

土地具有生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能五大功能。为什么出现对征用农民土地补偿低的现象？主要原因是对土地功能及其与农民的利益关系缺乏正确认识，因而往往是对土地的生产功能给予补偿，而对土地的保障功能、资产功能补偿过低。

@李昌平

压缩出来的地依然归农民，政府不参与分配，由农民自己来分配，这样问题就解决了。

@郑风田

中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。

@严金明

按照现行的规定，征地的主要问题是，把农民集体土地征收为国有土地过程中，农民的利益往往得不到维护，主要是给农民补偿不足，而农民失地也就意味着失业，如果地没有了，什么也没有了。

@悠游的怪盗

任何声称自己掌握了一揽子解决土地问题的方案的主张都应该被极其谨慎地对待，因为在过去的岁月，我们经历过的试验已经太多，代价也太沉重。经常“被试验”的人总会对站在高处宣布新的蓝图的人心生疑惧。

@老传

为什么中央文件无法保护农民权益？关键是地方不执行，而农民又不熟悉文件，这样在信息不对称的状况下，吃亏的是农民。

@龙眼观潮

各地在农村土地整治中，热衷于拆房子、建房子、卖房子。如果拆了房的地不复垦为耕地，转为建设用地，又没有增减挂钩指标或审批，这种行为表面上看是在统筹城乡发展，其实质却是在借改造和发展之名与农民争利。

@黑黑

城郊农民希望有更大的土地权利从而可以更多地分享土地收益是可以理解的。但我们必须明确，这部分农民是中国9亿农民中的强势群体，他们的状况已经较从事农业生产的农民状况好得多，且他们只占农民总数的不足5%。

I专家观点 I

城镇化不可急于求成

陈锡文 （中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任）

2010年12月27日，国务院发了2010年第47号文件，明确提出要认真规范城乡土地增减挂钩试点。大的原则有四条：一是试点必须得到批准；二是指标的置换不能跨县；三是县城或城镇要用指标，必须纳入年度用地计划；四是指标在置换过程中增值的收益部分必须全部返还农村，不许收到自己的财政中。如果这四项要求真能实行，我坦率地说，谁都不敢“圈地”了。

任何国家的城镇化都会出现村庄逐渐衰落的现象，但是这个过程应该是自然的，否则很多东西无法转变。把农民的土地征走，而人仍留在那里，即使住进了新房，可身份没有改变，职业没有改变，生产方式没有改变，但生活方式却改变了，物业费、水电费等费用的出现，导致了农民生活成本的增加。农民的生活虽有改善，但现在喝一口水都要给钱了。

改善农民生活是可以，但前提是他们有更高的收入。很多地方新房盖好了，就成了空房。要在周边找到更好的就业机会，盖的新房才对农民有意义。如今的问题是，老房子没有了，新房子还是空着，这不是新农村建设，也没有真正提高农民生活水平。其最根本的目的就是“我要你的地”。有一位领导很明确地讲过，这叫“项庄舞剑，意在沛公”。

2010年第47号文件出台后，国土部门已经拿出了清理核查的方案，检查即将开始，如果地方政府不按以上四条原则执行，第一要追究当地政府领导人的责任，第二要倒扣政府过去用过的土地指标。此外《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经施行，虽然这个条例只是规范国有土地上房屋征收与补偿活动，但是对农村也有巨大影响。第一，明确了什么是“公共利益”，城市与农村必须采用统一的标准，将来在农村征地制度改革上，这就是个标杆，不能到农村去就随意变化。第二，补偿机制对城市和农村应“一视同仁”。第三，废止行政性拆迁。

2010年中央经济工作会议上，温总理强调要加快修订《土地管理法》中关于农村征地的条款。这意味着用地成本也要提高，保障了农民的权益，也遏制了地方的不规范的行为。此外，关于积极稳妥推进户籍制度改革的相关文件也会很快出台，其中的核心问题之一就是，户籍制度改革过程中，农民进城是否愿意放弃宅基地和承包地完全由农民自己决定。我认为相关文件的陆续出台，会对当前的土地乱象起到非常明显的遏制作用，也会对保障农民的权益起到非常大的作用。

农村征地补偿过低

张千帆 （北京大学宪法学教授）

造成农村征地悲剧的直接原因并不难找，无非是征地补偿标准不公，农民和政府达不成征地协议，地方政府却动用公权力强征强拆。不过，如此普遍的征地补偿不公，并非由个别地方官员腐败贪婪造成，而是中国当前发展模式和征地制度的必然结果。征地补偿过低的直接原因，不仅在于农村法治不健全，地方政府不按法律规定给予足额补偿，而且也在于我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等基本法律都没有确立世界各国普遍适用的“公正补偿”原则。

2004年《宪法》修正案明确规定“合法的私有财产不受侵犯”，体现了保护私有财产的基本精神，但对于财产征收则只是笼统规定了“给予补偿”，而没有说明补偿标准。虽然法律规定更为详细，但是也没有要求按“公平市价”计算的公正补偿标准。《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。”单从文本上看，这一条可以被理解为按照市场机制计算补偿价格，但实际上并不是按此操作。

现行《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”由此可见，中国目前对农地征收所实行的是“法定补偿标准”，而非按客观市价计算的公正补偿标准。法律规定的补偿或许在某些情况下达到甚至超过了公正补偿标准，但是显然不能排除法定标准低于甚至远低于公平市价的可能性。

以耕地补偿为例，耕地是农民通过劳动不断产生价值并赖以生存的永久性财产。虽然，目前农民个体对于农地的承包是有期限的，但村集体对农地的所有权是无限期的。《土地管理法》将土地补偿费和安置补助费限于平均年产值的某个倍数，却并没有说明如此计算的依据，显然不能保证按此计算的补偿额达到公正补偿标准。尤其是第47条明确限定“按照被征收土地的原用途给予补偿”，不仅造成耕地补偿数额因耕作种类不同而产值差异巨大，从而加剧了补偿标准的不平等和任意性，而且征地开发后土地价格激增，征地收入和补偿之间的巨大差价势必极大助长地方政府的征地冲动。

因此，即便地方严格按照现行法律规定给予补偿，也不能防止补偿标准过低以及由此产生的“圈地运动”和社会资源浪费。要遏制地方政府的征地冲动，只有从根本上修改《土地管理法》等法律规定的补偿模式，通过落实公正补偿标准消除征地收入和补偿差价，使征地不再成为地方政府的牟利手段，同时也让农民直接分享农村开发带来的财富增值。

I延伸阅读 I

主流观点认为，给农民更大的土地权利，不仅有利于保护农民的利益，而且有助于加快土地流转，形成规模经营，提高土地资源配置的效率。经济学家中的极端观点认为，土地私有化是中国历史中的常态，也是中国农村土地制度的必然方向；温和观点也认为应当给农民更大更多更加完整的土地承包权，弱化乃至虚化村社集体的土地所有权。近年来，中央农村土地政策的方向正是加强农民土地承包经营权。2007年通过的《物权法》中将土地承包经营权界定为用益物权，而使农民土地承包经营权具有了超越债权的性质。

但是，究竟给农民多大的土地权利才能保护农民利益，及可以提高土地资源配置效率？农民土地权利越大，就越能保护农民利益吗？从我最近10多年的农村调查来看，给农民更大的土地权利，可能不是保护了农民利益，而是损害了农民利益。农民更大的土地权利可能并不是提高了土地资源的配置效率，而是降低了土地资源的配置效率。

《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》

作者： 贺雪峰

出版社： 中国政法大学出版社

出版日期： 2010年10月1日

什么是“增减挂钩”？

按照国土部文件，“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积的建设用地。