英国新政府能源政策的基本走向及其启示

王仲成，安树民， 吴 佳

（1.中国科学院生态环境研究中心，北京 100085；2.中国科学技术交流中心，北京 100045；3.中国人民大学环境学院，北京 100872）

英国新政府能源政策的基本走向及其启示

王仲成1，2，安树民3， 吴 佳3

（1.中国科学院生态环境研究中心，北京 100085；2.中国科学技术交流中心，北京 100045；3.中国人民大学环境学院，北京 100872）

2010年7月27日英国联合政府发布了首份《年度能源报告》，出台了32项促进能源发展和应对气候变化的具体措施。这是新一届联合政府首次阐述其能源主张，其中，节能和低碳能源成为能源政策的两大主导方向。对于英国的能源而言，低碳电力的开发已成为其首选。同时，新政府转变推动能源开发的方式，通过能源市场改革和碳价提升的同步推进，吸引私营部门的投资。未来一段时间新政府如何实施这些设想，效果如何，将成为英国能源政策转型和改变的一个重要节点，值得我们关注。

英国；年度能源报告；节能；低碳能源；低碳电力

英国是世界上第一个制定长期削减温室气体排放计划的国家，还是首批制定削减排放国内交易计划的国家之一，并为在欧盟范围内建立起关于这方面的共识进行了持续的外交努力。2010年7月27日，英国能源与气候变化部（DECC）公布了首份《年度能源报告》，出台了32项促进能源发展和应对气候变化的具体措施，这是英国新一届联合政府上台后首次系统阐述能源主张。该报告包含四方面内容，32项具体措施，粗线条地勾勒出英国未来一段时间的政策走向。四方面内容是：第一，通过绿色新政实施节能措施，并保护弱势消费群体；第二，保障未来能源安全，确保能源供应向低碳化方向发展；第三，管理能源遗留（如核废物处理等）问题；第四，在国内外采取积极行动应对气候变化。通过这份报告，我们可以清晰地看到，节能和低碳化是英国新政府能源政策的基本走向。

1 节能优先的能源政策走向

英国把节能减排作为应对气候变化、实现能源安全的最廉价的方式，将节能减排置于非常重要的位置。其节能政策主要包括3个方面内容：家庭节能、工商业节能和政府部门节能。

1.1 家庭节能

启动绿色新政计划。英国住宅排放已达到总排放的25%，节能潜力很大。英国的一些住宅房屋被认为是欧洲最古老的，接近20%的建筑可追朔到第一次世界大战之前，目前英国至少有700万间阁楼需要能效改善，300万空心墙需要填充材料（主要是绝缘隔热措施）。新政府成立以来，一项重要的工作就是启动“绿色新政”计划，使地方政府、房屋主协会以及公司建立联盟，采取因地制宜方式，实施房屋（主要是空心墙）填充工作。采用“边付边还（Pay as You Save Scheme）”机制。首先，当地政府或银行（第三方）替消费者支付首批支出；其次，公司对房屋进行翻新，降低能耗；最后，消费者通过节能改造所节省下来的能源费用偿还政府或银行最初提供的款项，直到还清为止。“绿色新政”计划主要是为家庭节能创建了一个市场。

同时，作为绿色新政的一部分，英国目前加紧推动智能电表（Smart Meters）入户计划。英国新政府认为，智能电表是智能电网的第一步，把具有互动特征，能够显示实时数据的智能电表引入家庭，可随时监控家庭能源使用情况，使家庭改变消费习惯，为家庭节能带来方便。目前，英国能源与气候变化部（DECC）已和天然气和电力市场办公室（Ofgem）联合出台了智能电表执行计划咨询稿。待咨询阶段结束，将具体执行。能源与气候变化国务大臣认为，英国的智能电表入户将引领世界进入第二代智能仪表和能源管理的新纪元。

调整并继续实施碳减排目标计划（CERT）。碳减排目标计划是要求客户群超过50000户的能源供应商有责任对住宅减排采取措施，并设定了相应减排目标。该计划于2008年4月1日正式启动，并原定在2011年截止。为进一步促使住宅减排，目前新政府将调整并继续实施这一计划，延期至2012年年底，并设定了新的减排目标2.93亿吨（包括以往的减排目标），要实现对350万住户的保温措施。继续实施这一计划的主要目的是：政府想要给予企业界一个明确的信息，住宅节能潜力巨大，需要能源企业进行投入。在这一次的调整中，一个重要改变是提出“优先权（Super Priority）”概念，要求能源企业要把60%的资金提供给低收入和老年居民，使这些贫困和弱势群体免费或大幅优惠获得节能改进措施（见表1）。到2012年计划结束时，将要在新制定的《能源安全和绿色经济法案（Energy Security and Green Economy Bill）》中再提出对能源责任的措施。

1.2 工商业节能

英国工商业排放占其总排放量的三分之一。目前英国工商行业实施了诸多的节能减排政策，如欧盟碳排放交易制度、气候变化税、碳基金计划、气候变化协议、碳减量承诺等，这些政策之间存在着一定的重叠。目前新政府主要对气候变化协议（Climate Change Agreement，简称 CCA）和碳减量承诺（Carbon Reduction Commitment，简称CRC）这两项政策进行重新评估，主要目的是使执行程序简化，同时节能效益更突出。

目前，英国新政府对于工商行业节能政策方向的有所调整，一方面要对在工商业行业实施的节能政策进行重新分析评估，尽量做到简化，避免政策之间的重叠；另一方面，是在重视环境和节能的同时，还要强调工商业的市场竞争力。现在英国政府正在准备发布年度影响报告，即能源和气候变化政策对家庭和工商业能源消费所造成的影响。到2020年之前这项政策评估将每年进行。

1.3 政府部门节能

英国新任首相戴维·卡梅伦上台伊始，就提出在未来一年内把英国中央政府的碳排放量降低10%，打造一个迄今为止“最绿色的政府”［1］。他要求所有内阁部长都要参与这一行动，并制定出各自部门的具体减排计划。

具体有三方面的措施：一是成立专门的机构。据介绍，英国政府将成立一个以能源与气候变化大臣克里斯·休恩为首的领导小组，小组中还将包括一些关键部门及私营领域的代表，以确保完成这一目标。二是每个中央政府部门都要制定自己的减排任务；三是要求每一个部门网站都要实时显示能源消费（a real－time energy display）。目前17个中央政府部门都已有了减排10%的综合计划，网站显示实时能源消费（见图1）。

2 低碳化的能源政策走向

面向2050年，英国必须摆脱对高碳能源的依赖，原因有二：一是最大限度的减少温室气体排放；二是通过多元化发展，确保英国的能源安全。发展低碳能源是英国新政府面向2050年能源政策的战略性方向，强调在国际能源背景下，推动油气、电力以及能源科技的低碳化发展。

2.1 依靠国际能源市场

英国新政府继续延续了上一届政府国际能源战略的思路。由于英国北海油气产出连续下降，致使英国和其他发达国家的能源战略具有共同之处，就是对国际能源市场具有很高的依赖性。英国政府预计到2020年对油的进口比例将会到达45%～60%（现在为8%）；对气的进口比例将会达到70%或更高（现在为 32%）［2］，所以面对国际能源市场的风险（价格和储量），英国新政府国际能源的总体思路是：（1）继续鼓励必要的油气能源产出；（2）通过和一些主要能源供应国（特别是天然气），如挪威、卡塔尔等以及欧盟能源市场，建立双边关系，得到可靠的能源供应；（3）通过增加透明度和对话，加强国际能源市场价格的稳定（特别是石油）；（4）促进低碳能源增长，通过提高能效、发展低碳科技，减少化石燃料补贴，降低化石燃料供给的竞争性，有助于应对气候变化。

目前，英国将积极敦促欧盟委员会尽快推出《面向2020能源战略》，出台一些能够使欧盟能源产业担负起能源低碳化发展的政策。

2.2 开采并增加国内油气供应

确保国内能源供应是其持续发展低碳能源的一个重要方面。目前英国探明的石油仍有200亿桶存在于英国大陆架内，政府不久将出台《能源安全和绿色经济法案》，建立相应法规，促使能源企业开采更小和更难的区域，有效利用自然资源。同时，新政府要提高天然气储备和进口能力，增加英国国内天然气市场的灵活度和适应力。

2.3 转向可再生能源供暖方式

英国三分之二天然气是用于工业和家庭供暖，这种供暖方式急需改变。在本年度能源报告中，英国新政府提出未来供热方式将主要转向电气化（如热泵等）和可再生能源相结合的方向，并在一些情况下可实现社区热电联产。根据英国《可再生能源行动计划（National Renewable Energy Action Plan）》，可再生能源供暖比例将从现在的1%提高到2020年的12%。目前政府正在探讨可再生供暖的激励政策，并写入预算报告。同时2010年秋天启动“社区能源在线（Community Energy Online）”计划，促使当地政府和社区发展可再生能源供热的解决方案。

2.4 提高和稳定碳价，构建低碳电力市场

在发布年度能源报告的同时，英国能源与气候变化部还发布了《2050路径分析》，认为在接下来的40年英国对电力需求将增加一倍，而目前发电方式主要是采用石油和天然气，所以促使发电进行低碳革命是英国最为重要的问题［3］。目前英国电力低碳化方面存在的问题是：（1）欧盟CO2排污权交易计划（EU ETS）不能提供长期稳定的碳价，不能有效促进企业进行低碳技术投资；（2）不能利用金融市场促使私营企业投资；（3）公众对新建能源基础设施的接受度不高；（4）基础能源设施能否及时联入电网也是一个问题。

面对这些问题，新政府提出将主要进行电力市场改革和低碳技术研发。其中电力市场改革的一个重要方向就是，维持一个较高的、稳定的碳价，增加企业投资信心。英国政府未来拟做的几件事：

（1）英国极力推动欧盟将2020年的减排目标从原来的20%提高到30%。英国认为这一举措是一举多得：首先在国际减排上具有示范效应；第二，为企业投资提供强烈的市场信号（促使碳价升高）；第三，促进绿色经济增长和就业。

（2）在欧盟碳排放权交易机制（EU ETS）下，英国将促使电力行业从2013年起实施全部排放额度的拍卖，使碳价提高，起到促使企业参与投资的杠杆作用。碳排放权交易机制的前两个阶段（2005—2012年），大部分许可证是向企业免费提供，从第3阶段开始（2013—2020年），大部分许可证将通过拍卖向公司销售，从而提高碳价。目前，欧盟各成员国已基本达成一致。

（3）建立绿色投资银行（Green Investment Bank，简称GIB）并成立委员会。建立绿色投资银行是联合政府上台伊始的一项重要事项。绿色投资银行主要是为可再生能源项目筹集资金，实现减排目标，遏制化石燃料的使用，以促进英国向低碳经济转型。同时起到以政府投资为杠杆，促进私营公司在低碳领域投资的作用。

（4）2010年秋天，政府要出台改革气候变化税政策，为企业提供投资低碳的长远确定性，支持碳价，并把相应的法规写入《2011财政法案》。

（5）英国新政府已启动《电力市场改革项目（The Electricity Market Reform project）》，将在2011年夏天出台电力改革白皮书。

（6）改革重大能源设施建设的规划制度。改革的一个主要方向是给投资者一个稳定的信号，促使他们向低碳方向投资；另外的一个方向，是要给予地方和社区更多的权力，促使地方政府进行基础设施建设。同时要重建机构，以代替原来的基础设施规划委员会（The Infrastructure Planning Commission）。

（7）解决电网接入问题。英国为实现气候变化减排目标以及可再生能源的目标，未来10年迫切需要解决电网接入问题，否则将阻碍再生能源发电以及其他形式的低碳投入。一些其他低碳发电接入电网的时间最晚不能迟于2025年，英国已经于2010年8月启动了“入网和管理”制度，为所有发电投资者提供确定的政策。

2.5 发展电力低碳技术

对于2050年实现80%的减排目标，英国设想了多种路径。《2050路径分析》报告阐述了英国未来发展的6种可能性路径：（1）通过减少能源需求及大力发展可再生能源、核电及碳捕集与封存（CCS）技术来实现相关目标；（2）不能采用CCS技术的情况；（3）不建新核电站的情况；（4）可再生能源新增装机容量最小的情况；（5）生物能供应受限的情况；（6）能源消费者及相关行业消费方式改变力度很小的情况［3］。英国能源与气候变化国务大臣克里斯·休恩表示，这6种可能途径只是一种示范，但它说明了英国所面临的挑战。虽然这些路径不同，但却有相同结论，即英国必须减少人均能源需求，必须对供暖、运输进行大范围电气化，必须加快实现电力供应低碳之路、必须提高可再生能源并网效率。因此英国新政府认为，发展电力低碳技术主要是以下3种技术：可再生能源发电技术、核能以及CCS。

（1）可再生能源技术。根据英国自身资源特点，英国新政府发展可再生发电主要集中在以下几方面：一是发展海上、近海风能以及海洋能源（潮汐能、波浪能等）。作为岛国，英国拥有绵长的海岸线。长久以来，英国一直致力于发挥海洋优势，从中“索要”能源，本届政府也不例外；二是发展废物能源化技术，重点支持厌氧分解技术（Anaerobic Digestion）。目前英国已实施了由环境、食品和乡村部（DEFRA）和能源与气候变化部（DECC）领导的跨政府部门的“废物能源化项目”，不久将有最新进展报告出炉。三是发展分布式能源与微型发电技术、热电联产和区域供暖网络等。目前英国已启动了微型发电战略咨询稿，并拟在2010年年底解决微型发电上网的问题。针对以上这些规划，英国新政府正在加紧出台具体的执行计划。

（2）核能。对于发展核能，联合政府两党意见不同。在竞选中，保守党积极推动新建核能发电，自由民主党不支持发展核能。目前两党已达成谅解，自由民主党将在这一问题上投弃权票，只要政府不提供公共补贴，就可以发展核能。目前政府正在对起草的《国家核能政策声明（the Nuclear National Policy Statement）》进行咨询，计划在2011年6月完成对新核反应堆设计的评估。

（3）碳捕集与封存（CCS）。由于煤炭在英国能源供应中仍有重要作用，英国新政府推行的洁净煤技术主要是CCS。目前的工作主要集中两个方面：（1）继续推动由公共部门投资的4个CCS示范点；（2）未来在燃煤电厂要引入排放标准制度（Emissions Performance Standard）。2007年11月英国工党政府就启动CCS企业竞标计划［4］，希望从能源领域选出一个企业，给予资金支持，进行CCS全过程示范（包括碳捕集、运输和存储）。目前联合政府延续上一届政府的工作，正与产业界协商选择程序，计划出台英国CCS路线图。

3 英国新政府能源政策的外在环境与特征分析

3.1 英国新政府能源政策的外在环境

新政府的“大社会”执政理念。自联合政府执政以来，英国首相戴维·卡梅伦承袭了保守党政治理念，强调“小政府、大社会”，一反上届工党政府过分注重“福利国家”建设而对社会事务大包大揽的做法。这届联合政府上台伊始，就开始推行“大社会（Big Society）”执政理念，强调把政府权力“下放”到地方政府和社区，强调“还政于民”，减少至上而下的“官僚行政”，公开政府数据，提高政府运行效率，让民众自觉参与社会事务，改变过去“事事依赖政府的陋习”。这是继金融危机之后，英国重新反思“政府力量”、“市场力量”以及“公民社会力量”等三种力量。增强“公民社会力量”已成为英国社会的重要思潮，并影响新政府的政策取向。目前，“大社会”的概念已渗透到新政府施政的各领域纲领中。

削减财政赤字是联合政府的第一要务。据英国国家统计局最新数字显示，在2010年3月底结束的上一财政年度里，英国政府财政赤字为1454亿英镑，创下二战以来最高纪录。目前英国财政赤字相当于国内生产总值的11%，远超欧盟规定的3%上限。不难看出，出台“大社会”理念的背后是“削减财政赤字”，完全颠覆了前工党政府“大规模增加公共支出”的做法。7月22日英国财政大臣乔治·奥斯本公布了新政府第一份预算案，宣布将通过削减公共开支和增加税收来减少财政赤字，争取在2015—2016财年实现结构性财政平衡并出现财政盈余。削减财政赤字成为新政府的第一要务。

以上两方面因素，必将对英国新的能源政策造成影响，也将成为其能源政策转型和改变的一个重要节点，值得我们关注。

3.2 英国新政府能源政策的特征分析

（1）节能和能源低碳化为英国新政府能源政策的两大方向。

新近公布的年度能源报告，粗线条地描绘出英国新政府的能源政策和举措，节能和能源低碳化成为其发展的两大重要方向。其中，电力低碳化已成为英国的首选，基本上大部分措施都是针对电力低碳化展开的。

（2）政府在能源投资上让位于市场，做重新定位。

根据能源与气候变化部2010预算通告，到2020年英国需要2000亿英镑的投资才能确保低碳能源的供应［5］。由于囊中羞涩，英国政府的定位不再是自掏腰包，而是通过改革能源市场，提高碳价，创造性地创建市场，促使私营行业进行投资。正如能源与气候变化国务大臣克里斯·休恩在议会上阐述自己的能源主张，“低碳革命像其他工业革命一样，需要企业、私营机构、当地社区、个人和商业、科学家和工程师共同参与，而不仅仅是政府。任何产业发展需要有稳定的政策和运行正常的市场，政府的作用就是搭建政策框架，作为私营企业投资的催化剂”［6］。这种做法是否可行，有待于时间的检验，特别是对于发展大型核能技术，如2010年6月1日能源与气候变化大臣克里斯·休恩称，英国的核电发展存在大约40亿英镑的缺口，所以以这种方式推动低碳技术发展，形势严峻。据最近权威估算，2009年度英国用于低碳技术研究开发和示范（RD&D）经费共为5.5亿英镑，最近能源与气候变化部又在低碳技术研发上减少3400万英镑［7］，引起了很多人对于发展低碳技术的担忧。

（3）梳理和简化政策间的重叠性，加强协调。

英国有很多能源政策之间存在重合，执行程序也相对复杂，目前新政府正在进行相关政策评估和回顾，作到简化和尽量不重叠。同时，英国国家审计委员会（the National Audit Office，专门对政府所花资金进行审查的机构）最近报告认为，在低碳技术研发资金协调以及不同研发层面的统计数据上存在无效，英国新政府将进一步在资金协调以及数字报告方面予以解决。

4 对我国能源政策的启示

4.1 政府部门率先垂范

英国新任首相戴维·卡梅伦提出在未来一年内把英国中央政府的碳排放量降低10%，打造一个迄今为止“最绿色的政府”。他要求所有内阁部长都要参与这一行动，并制定出各自部门的具体减排计划。我们可以看到，政府不仅将自身定位于管理者，而且也意识到自身的能源消费者角色。在要求家庭和工商业节能的同时，也明确了政府节能的双重责任。

4.2 注重市场力量的培育与利用

在英国新政府的能源政策的介绍中，我们可以看到英国政府对节能市场的培育煞费苦心。一方面，新政府将碳减排目标计划延期至2012年年底，并增加了减排目标，目的就是想要给予企业界一个明确的信息，住宅节能潜力巨大，需要能源企业进行投入。另一方面，通过建立绿色投资银行，起到以政府投资为杠杆，促进私营公司在低碳领域投资的作用。此外，英国极力推动欧盟将2020年的减排目标从原来的20%提高到30%，为企业投资提供强烈的市场信号（促使碳价升高），促进绿色经济增长和就业。我国在节能减排的过程中需要借鉴这样的思路，避免由于中央政府过于严格强制的减排任务，导致地方政府非常粗暴的拉闸限电的做法。

4.3 注重技术手段的有效支撑

英国新政府实施的“智能电表计划”为完善实施阶梯电价创造了有效的技术基础。把具有互动特征，能够显示实时数据的智能电表引入家庭，可随时监控家庭能源使用情况，使家庭改变消费习惯，为家庭节能带来方便。有效的技术支撑使节能工作变得更为可行与简单，我国在节能减排工作中需要加强相应技术的研发与推广。

4.4 基于国家能源安全的高度来应对气候变化问题

英国的能源安全，最为重要的就是转到低碳发展的模式上来，这对能源安全和应对气候变化都同样重要。在国内要加快提高能源效率和增加本土能源供应，实施智能使用和管理能源，投资新核能和可再生能源；在国际上，英国通过增加透明度和对话，加强国际能源市场价格的稳定，与一些主要能源供应国建立双边关系，得到稳定的能源供应，同时还要借助欧盟在国际事务上的影响力。由于我国能源的对外依存度较高，因此在应对气候变化问题上需要慎而又慎，确保我国的能源安全问题。

［1］David Cameron.Central Government Emissions to Be Cut ［EB/OL］.http://www.number10.gov.uk/news/latest-news/2010/05/central-government-emissions-to-be-cut-pm-2-50121，2010-05-14.

［2］Department of Energy&Climate Change.Annual Energy Statement［R］.UK:DECC，2010-07-27.

［3］Department of Energy&Climate Change.2050 Pathways Analysis［R］.UK:DECC，2010-07-27.

［4］王仲成.英国推行CCS及为何看重与中国合作的背后原因分析［R］.中国驻英使馆科技处，2009.

［5］June 2010 Budget-Key Announcements for Energy and Climate Change ［EB/OL］.http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/news/budget_june10/budget_june10.aspx，2010-06-10.

［6］Andrew Charlesworth.Huhne Lays out Coalition Energy Policy before Parliament ［EB/OL］.http://www.businessgreen.com/business-green/news/2267137/huhne-lays-coalition-energy，2010-07-27.

［7］Committee on Climate Change.Building a Low-carbon Economy-the UK’s Innovation Challenge ［R］.UK:CCC，2010-07.

（责任编辑 迟凤玲）

Developing Tendency of Energy Policies of UK’s Coalition Government and its Enlightenment

Wang Zhongcheng1,2，An Shumin3，Wu Jia3
（1.Research Center for Eco-environmental Sciences,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100085,China；2.China Science and Technology Exchange Center,Beijing 100045,China；3.School of Environment and Nature Resources,Renmin University of China,Beijing 100872，China）

On July 27，2010,UK announced Annual Energy Statement,and put forward 32 specific measures to promote energy development.It was the first time for the new coalition government to expound its energy position,in which energy-saving and lowcarbon energy will become the two major directions.As for UK’s energy,the developing of low-carbon electricity has become its top priority.At the same time,the way of the new government to promote energy development is transforming to leverage private sector investment through both energy markets reform and carbon price raised.All these basic trends and changes deserve our attention.

annual energy statement；energy-saving；low-carbon energy；low-carbon electricity

F206

A

教育部人文社会科学研究一般项目“我国碳金融理论体系的构建与实务创新”（10YJCZH001）。

2010-11-19

王仲成（1971－），男，河北省人，副研究员，博士；研究方向：环境经济、创新政策等。