创新县级纪检监察机关体制提高反腐倡廉建设科学化水平

2011-09-28陈晓明

天水行政学院学报 2011年1期

关键词：体制纪检监察机关

陈晓明

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

创新县级纪检监察机关体制提高反腐倡廉建设科学化水平

陈晓明

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次会议上的重要讲话中，提出了提高反腐倡廉建设科学化水平这一重大任务，这就要求各级纪检监察机关要认真研究新形势下反腐倡廉建设的深层次问题。县级纪检监察机关是我国反腐败体系中的最基层机关，也是与人民群众联系最紧密的一级机关，其重要性不言而喻。创新其体制是提高我国反腐倡廉科学化水平的根本途径，也是提高科学化水平的重要保证。对于有效地解放反腐败生产力，极大地调动反腐败工作的积极性，引导其他各级纪检监察机关体制改革，都有重要的作用。以改革创新的思维和方法，建立权责更加明确、监督更加有力、制衡作用彰显、威慑力显著的县级纪检监察机关体制势在必行。

一、创新县级纪检监察机关体制，顺应时代发展，符合形势需要

（一）创新县级纪检监察机关体制是历史的必然

我国的纪检监察机关体制是20世纪为适应当时反腐败的形势而设立的，其特点是依附于同级党委，一切工作都得在同级党委的指导下开展，这样，限制了其作为监督制衡机关作用的发挥。从20世纪90年代党中央作出加大反腐败斗争力度开始，十五大提出注重从源头上预防和治理腐败现象，十六届三中全会提出建立健全与社会主义市场经济体制相适应的“教育、制度、监督”的惩治和预防腐败体系，十六届四中全会后又颁布了关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，十七大提出坚持深化和创新体制，十七届四中全会提出推进反腐倡廉制度创新，十七届五中全会提出提高反腐倡廉科学化水平。从历史发展的脉络来看，我党反腐败斗争的方向更加明确、思路更加清晰、措施更加有力。从治理腐败的手段来看，更加注重从源头上治理、更加注重用制度治理、更加注重用监督制衡体制机制治理。在这种形势下，创新县级纪检监察工作体制机制顺应时代节拍，符合历史发展潮流。

（二）创新县级纪检监察机关工作体制是形势发展的需要

从改革开放后中国正式反腐败行动至今，纪检监察工作取得了巨大成就，保证了以经济建设为中心工作的开展，维护了政治、经济、社会稳定。但是，反腐败形势依然严峻，现阶段出现了四个转变：一是从个体腐败向群体腐败转变；二是从少数权利领域向多个社会领域转变；三是从小数目腐败向大数目腐败转变；四是从中高级干部腐败向县级以下低职务干部腐败转变。“如果腐败现象滋长蔓延而又得不到有效遏制，最终就必然危及党的执政基础、危及到社会主义国家政权的基础”。在这种状况下，创新县级纪检监察工作体制机制符合党的事业发展的需要，符合反腐败斗争形势发展的需要。

（三）创新县级纪检监察机关工作体制是适应县级纪检工作特殊性的需要

县级纪检监察机关在党的纪检监察组织机构中处于承上启下的位置，上肩负着传达上级精神、统筹协调、督促落实之责，下联系着县乡两级反腐败斗争的重任，工作任务特殊。县级纪检监察机关是基层反腐倡廉工作的带头人，其管理对象是决定一县经济、社会发展的县级干部和一大批手握大权的科级干部，管理对象特殊。县级纪检监察机关是联系人民群众最紧密的一级反腐败机关，是人民群众看党的纪检监察工作的窗口，县级纪检监察机关的工作直接影响人民群众对党的信任和感情，从县级纪检监察机关工作中人民群众可以看到党的形象和反腐败的坚定决心，地位作用特殊。县级纪检监察工作机关要有所作为，就必须改变现有体制模式，从权力的制约中解放出来，让其发挥应有的作用。

二、县级纪检监察机关体制性障碍的外在表现

县级纪检监察机关在反腐败斗争中虽然做了大量的工作，取得了巨大的贡献。但是，在新形势下县级纪检监察机关作用的发挥却与其担负的职能要求有较大的差距。具体表现为：（1）依附监督对象，无独立权力体系。我国在建立纪检监督机关时，将其置于同级党委的领导下，违背了监督制衡的基本原则，其权力行使要受到被监督者的制约。县级纪检监察机关的工作受同级党委领导，在案件的立案，调查的启动、推行预防制度的强制权力等方面没有完全独立的决策权；在案件的调查、“双规”的使用、对违法违纪问题的干预等方面没有完全独立的执行权；在重大工作、重点人员、重要时段，及随机性的监督等方面没有完全的监督权，能否介入，怎么监督都不是自己能说了算的。在这种权力分配中纪检工作不敢越雷池半步，一切工作都得听党委的安排，大大削弱了纪检监察工作的效能和效率。（2）地位低下，威慑力不强。在体制设置上，县级纪委是党委领导下的下设机构，级别低于县委，县纪委书记都是县级副职，各乡镇党委和县直属机关担负纪检监察工作的人员，普遍列同级副职之后，地位低下。我国是一个非常认同行政级别的国家，单位行政级别的高低直接影响其在人民心目中的地位和作用，纪检监督机关级别低于同级党委造成干部群众对纪检监察工作重要性认知程度下降，纪检工作的震慑力大大降低。同时，影响了纪检工作人员的工作积极性。（3）受各种制约，工作难有作为。纪检监察机关依附于党委后，必然受到党委的权力制约；没有真正的权力体系后，必然受到群众的认知制约；制约以权力为目标后，必然受到当权者的行动制约，在这种种制约下，纪检监察工作开展就困难重重，腐败现象发展的事实也证明了这一点。（4）条块分割、力量分散。我国反腐败工作机关有三家：一是党的内部监督机构纪律检查委员会，二是政府系统的监察机构，三是隶属检察院的法律监督机构反贪污贿赂工作局。三个机构没有一个处于核心枢纽地位，这使三者都很难恰如其分地摆好自己的位置。在监督对象上，三个机构分工缺乏规范化，使反腐败工作难免存在“交叉带”和“真空带”，这便造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，有时还导致三个机构在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中的相互冲突和矛盾。三家不仅没有形成合力，而且使力量分散。

三、创新县级纪检监察机关体制的路径选择

（1）大编制、强阵容。主要思想是县级纪检监察机关在纵向上的垂直，横向上的有效整合。一是将县级纪委升格，将其与县委平级，在行政上、财务上、人事任免上不再接受同级党委领导。为了加强党对纪检工作的领导，其组织上级为地市级党委，其业务上级为地市级纪委。二是将乡镇纪委和县直属单位纪委从同级党委中剥离出来，将人事编制、人员、组织关系归入县级纪委，人员统一集中在县纪委办公，县级以下不再设纪委，在需要时派出派驻机构开展工作。三是将分布于政府及司法系统的监察、预防、反贪、职务犯罪预防全部从原单位剥离出来并入县纪委。工作由县纪委统一部署、统一安排，统一检查，独立行使权力。四是县级纪委在充分整合资源后，可以设置调查科，负责已发生案件的调查与立案；预防科，负责制度建设、工作机制完善；派驻机构管理科，负责派驻机构人员的管理及派驻任务的安排，工作成效的检验；教育科，负责反腐倡廉宣传教育；技术科，管理掌握一定专业的高素质人才，研究反腐败斗争的特殊技术。还可以根据任务设置其他科室。

（2）大权力、强手段。主要思想是赋予县级纪检监察机关独立的权力体系，以权力制衡权力。一是赋予县纪委完全独立的决策权。赋予县纪委案件立案、调查的启动、调查的方式、推动预防制度的强制权力等方面自主决定的权力，决策时不需要向同级党委汇报，但应向上级纪委汇报情况，得到指导和帮助。二是赋予完全独立的监督权。对重点单位、重点工作、重点人员、重点时间进行监督，随机性的监督都由县纪委自行决定，监督过程结束后应向上级纪委写出监督情况的书面报告。三是赋予完全独立的执行权。在案件的调查、“双规”的使用、对违法违纪问题的干预，在县纪委的职权范围内应赋予县纪委独立的执行权。但纪委不应包揽组织处理和法律处理。在县纪委执行权行使完后，违纪问题需要作出组织处理的要移送组织人事部门，违法问题要移送法院、检察院进入法律程序，接受法律处理。四是赋予完全独立的向上呈报权。县级主要领导的活动和行为要接受县纪委监督，赋予县纪委对县主要领导违法违纪问题和重大问题向上级呈报和说明的责任和权力。

（3）大培训、强能力。县级纪检机构新格局形成后，要逐步走向专业化、职业化道路，所以必须加大培训力度。学习党的反腐倡廉理论政策，学习各种案件办理、预防工作的方法和手段。引导纪检监察干部广泛学习经济、管理、财会、审计、金融、法律等方面的知识，通过培训达到会搞教育、会进行监督、会检查账目、会查办案件。把纪检监察工作延伸到过去涉足不多或尚未涉足的领域，做到经济发展到哪里，改革进行到哪里，纪检监察就参与到哪里。

建立纪检人员准入制度，进入纪检工作人员队伍必须经过培训，经考试合格人员才可录用，并允许其进入工作。

（4）大监督、强自律。整合纪检工作资源，并赋予纪检人员较大权力后，要加强对纪检人员的制约和监督。一是要接受本级党代表大会和人民代表大会的监督。可以在党代表大会和人民代表大会中设立专门的监督委员会，对纪检监督机关进行监督。纪检监察机关每年定期要向党代表大会和人民代表大会述职，接受党代会和人代会的评议。二是要接受上级的监督。遇有重大事项和重大问题时要及时向上级主管机关和上级党委汇报，接受指导和帮助，工作结束后要及时向上级报告结果，接受监督和制约。上级机关要定期对纪检监察机关进行考评，对重大问题要及时予以指导和帮助，对滥用职权的问题要及时严肃处理。三是要接受人民群众的监督。根据反腐败工作的内容和手段，尽可能地向人民群众公开纪检监察工作内容，自觉接受人民群众的监督。