危机视角下的非政府组织作用

张尹莉

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

危机视角下的非政府组织作用

张尹莉

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

非政府组织；作用分析；路径选择

在对危机事件的管理中，政府基于其地位、职责、资源、手段之所在，必然发挥着主导作用。但随着危机问题的日益突出，单纯依靠传统的政府和市场两级力量是远远不够的。非政府组织作为一支特殊的社会力量，逐步参与到危机管理的过程中，并发挥积极的作用。从政府与非政府组织博弈关系，借鉴国外经验，研究提升非政府组织在危机管理中的作用的路径。

在传统管理理念的引导下，面对危机管理，政府担任着主导作用。但是，随着经济制度、社会结构与公民社会的日益完善，时代进步的同时，伴生的危机事件的类型、规模与影响范围远远超过以前，倘若单纯依靠政府部门的力量，是无法有效应对的。于是，非政府组织作为一种特殊的参与主体加入到危机管理的过程中，并在各国的危机应对中发挥积极的作用。

一 非政府组织的涵义

非政府组织在全球范围内兴起始于20世纪80年代，同期也引起了我国学者的普遍关注，聚焦于用政治经济学、社会学视角分析非政府组织的构成、作用，及与国家、市场三者间关系的理论层面研究。非政府组织简称 NGO（Non-Government Organization），许多文献资料中将非政府组织、非营利组织、第三部门、志愿者组织等同，界定为介于政府与社会、政府与企业之间的，促进经济发展与社会稳定为目标的社会组织。我国一些学者认为非政府组织是拥有相同志向的志愿者组成、具有稳定组织形式、独立于政府与企业之外独立运营、不以营利为目的，致力于公益事业、维护社会稳定的民间团体。

上述理解各有侧重，非政府组织作为一个西方引入词汇，融合着西方文化的背景因素，学术界一直很难统一其含义。但是，莱斯特•萨拉蒙教授关于非政府组织特点的概括却成为公认的权威：⑴民间性，指不附属于政府机构或受其支配，但不拒绝政府的资金支持；⑵非营利性，不以营利为目的，运营上不存在利润分红机制；⑶组织性，有正式的组织结构，固定的工作人员与章程；⑷自治性，指自主决策与自我管理；⑸志愿性，指成员自发参与，资源集聚非强制性；⑹非政治性，即非政党组织。基于此六点特点，笔者从狭义的角度定义非政府组织为一定的社会成员自发组成、具有稳定组织结构与法律地位、独立于政府与企业、不以营利为目的的公民组织；如慈善组织、学术组织、行业协会等民间组织，都是目前社会中较为典型的非政府组织形态。本文使用狭义上的非政府组织涵义，将我国的非政府组织划分为如下几类，见表1所示。

表1 我国非政府组织类型

二 非政府组织在危机管理中的作用

面临危机时政府处于主导地位，但非政府组织也应是危机管理的重要成员。由于政府的“层级化”导致决策的程序性，面对非常态问题的决策难免迟缓，危机事件常超出政府体系的正常决策范畴，而非政府组织在反应与处理方面则体现出相当的灵活性、时效性。

1 协助政府普及防灾知识

防灾预警知识的宣传，提升社会整体危机应对能力，是减少危机损失的重要方法。非政府组织鉴于自身的特点，有着明显优势。非政府组织的形成具有跨行业、跨部门、跨地区的空间特点，拥有广泛的信息传递渠道，可以及时将预警知识与危机信息传播出去，起到事前预警的效果。非政府组织较多根治于基层，来自社会底层了解弱势群体与特定群体、熟悉所在地区情况，组织危机防护知识宣传时具有针对性，体现因群施教、因地施教。例如，阪神地震后，日本的市民与社区组织结成市民自主防灾组织，树立“自己的城市和社区自己保护、自己的生命自己保护”的防灾理念，向市民全面普及防灾与防火知识、检查社区内的危险地方并告知居民、掌握社区内灾害时需救援的行动不便的居民、组织跨社区的防灾训练与社区合作机制等。

2 危机救援的支持力量

危机事件具有突发性、蔓延性、持续性，人们无法准确预测。危机救援过程中往往出现专业人员与资源短缺情况，非政府组织的积极参与，可以有效弥补资源需求。例如，1995年日本神户大地震，非政府组织首先赶到现场，大约每天6万人，共有130万人民众自发参与救援。2001年“9•11”事件，美国红十字会采取诸多救援服务：在纽约建立12个庇护所，新泽西州与阿灵顿也分别设置15个与2个庇护所；提供救灾物资；开设咨询电话，帮助公众寻找家人；在纽约与华盛顿设立急救小组，提供伤员治疗与心理咨询，并向各地区医院提供急救血源。

此外，非政府组织来自基层或特定群体，这种异质性因素也为危机救援提供引导作用。危机事件往往导致信息中断、交通阻断致使科技设备无法有效使用。来自于本地区的非政府组织可以为政府专业救援人员提供现场地理环境、人员分布状况等信息；同时贴近公众，对于公众危机恐慌心理疏导、救援疏散、民心稳定起着引导作用。

3 民间捐款的筹集力量

除了政府财政专项拨款之外，民间捐款成为紧急救灾的另一渠道。由于慈善捐款属于非强制性，主要来自企业、个人、社会团体、国际组织等，更适合致力于慈善公益事业的非政府组织来号召筹集，政府则作为支持者、倡导者与法制维护者。据资料统计，1995年日本神户地震，非政府组织募集捐款高达1730亿日元；2001年美国红十字会为“9•11”事件募集捐款 5.47亿美元。近年来，我国由非政府组织筹集的捐款也逐步提升，1998年中国遭遇特大水灾，来自中华慈善总会、中国红十字会等慈善团体的募捐高达72.9亿元；2008年我国四川遭遇汶川地震，地震当晚南京爱德基金会就为灾区拨款100万，同年我国南方遭遇50年不遇的雨雪冰冻灾害，中华慈善总会为雪灾筹款8000余万元。非政府组织的一系列活动，为政府财政减轻负担，逐步成为政府救灾的重要保障力量。

综上所述，非政府组织在危机管理中从多角度发挥着作用，下表2从角色、范围、参与方式等方面对非政府组织的作用予以梳理总结。

表2 非政府组织在危机管理中的作用

三 提升我国非政府组织参与危机管理的发展思路

1 借鉴国外政府的成功经验

非政府组织在危机管理中扮演重要角色，各国政府逐步采取积极措施支持其参与管理，以期充分发挥非政府组织的作用，具体经验如下：

（1）法制化的伙伴合作关系

对于“9•11”事件、海地地震此类大规模危机的应对，政府在调配所掌握的各种公共物资和资源进行危机管理活动时，还需要社会各界的支持。就非政府组织而言，国外政府通过签订“事项型合作协议”或合同形式，与非政府组织构建法制化的“伙伴合作”互助关系，明确危机管理中征用物资的程序、费用负担、保险责任与工作职责。以日本为例，为保证危机发生时，民间团体、志愿者组织等相互救援与合作，东京采取“灾前合同制”形式，东京都与民间团体的协定合同一个有34个，构成部门齐全的防灾应急网络，有效实现平时的信息交流，危机时相互救援、临阵有序，并提升非政府组织的应急能力与应急意识。

（2）专业化的救助培训

对非政府组织进行危机救援、心理学知识的专业培训，使之熟悉救援与心理干预的技能，配合专业人员切实展开救助，营造互助气氛，缓解公众紧张心理，分散政府风险，提高政府危机管理效率，这些是国外对非政府组织进行救助培训的普遍做法。例如，在心理援助体系成熟的美国，重大灾难及危机心理援助系统具备较完善的辅助系统，由灾难心理援助专业人员数据库构成，配合全面管理制度与人员专业培训计划，且 50%以上的心理救助队员在美国红十字会接受过灾害心理健康志愿者培训，取得心理健康医生执照。

（3）设置专门的危机沟通渠道

危机管理中强化政府与非政府组织之间的信息沟通，日益引起各国政府的重视。政府在危机决策与应急协调时有非政府组织成员参与；在政府危机管理体系的组织结构中设有专门与非政府组织沟通的部门。例如，美国洛杉矶市危机管理体系中的洛杉矶危机管理委员会（EMC）作为危机管理的决策辅助机构，其成员由民间组织构成，通过每月一次例会向政府机构、民间团体、市民提供准确信息，建立危机沟通社会参与渠道。

（4）依托社区组织构建合作体系

联合国国际减灾组织在总结减灾活动经验时，曾强调政府与社会构建合作关系，发展以社区组织为核心的减灾战略，是各国应对危机的成功经验。社区组织是现代工业化与城市化进程中的产物，是城市公共治理系统的末梢，社区组织的健全与发展，对于联系社区内各个机构、紧急物资与社会资源整合、危机安全意识宣传、危机训练演习等具有推动作用。例如，美国布什总统倡导“市民梯队”行动计划，其中的“社区危机反应团队”就是以邻舍与社区组织为基础，通过专业培训、充分利用美国公民的市民精神帮助社区实现危机时的自我救助。

梳理国外政府在危机管理中与非政府组织的关系及积极支持，通过下表 3对以上归纳，以期寻找出国外政府鼓励非政府组织参与危机管理的发展思路予以借鉴。

表3 国外非政府组织参与危机管理从政府获得的支持

2 提升我国非政府组织参与危机管理能力的措施

借鉴国外非政府组织的成熟经验，对于提升我国非政府组织参与危机应对能力有着实证推动意义，结合我国背景，提出如下发展思路：

（1）创建“非政府组织与政府”整体衔接的全面危机管理体系

危机管理的绩效性，一定程度上取决于危机应对中各个环节的连续性与有效性，它需要政府的统一协调领导，整合社会各界的力量形成全面危机应对网络，避免期间环节的疏漏。

对政府部门，基于层级隶属关系与横向部门联系，协调指挥较为容易；但非政府组织的自发性、志愿性特点，结构组织化程度不一，协调指挥难以做到。为此，我国政府应在危机管理组织体系中设置与非政府组织信息沟通的专业部门或官员，实现政府意愿的正确传递与信息的双向流通、反馈；政府危机决策应有红十字会、行业协会、学术团体、慈善组织等我国非政府组织的代表参与决策辅助，充实政府危机决策方案；政府危机管理训练演习应邀请非政府组织成员参与，便于非政府组织完善自身，同时听取非政府组织的基层救援意见，相互充实。

（2）制度化路径将非政府组织纳入社会救援体系

国外实践验证将非政府组织纳入社会救援动员体系，是快速整合社会资源，化解政府风险的理智之举。我国政府在涉及危机管理的政策法规中，应凭借制度化路径为非政府组织营造法律氛围，明确非政府组织危机管理职责与义务，保障非政府组织的合法权益，获得更广泛的社会认可；提高对非政府组织的财政扶持，减少非政府组织的官办色彩，避免“政社不分”现象，加强非政府组织的社会动员能力。

（3）加强社区组织的危机管理能力

经济与社会制度的转型，加速我国社会结构由“单位制”向“社区制”转变，社区组织日益承担起社会的安全保障责任。通过社区自治组织，例如居民委员会、村委会此类基层组织宣传危机管理，构建基层社会危机应对网络，通过志愿者、市民、社会团体对各自所在社区引入危机管理理念，从而树立以社区组织为核心的社区危机应对体系；同时，对社区内多发性危机类型与危机地点进行有效统计整理，制定预防措施并选派专人负责；社区组织与政府构建和谐互助合作关系，形成“社区组织-政府”危机联动机制。

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Key words: non-governmental organization；impact analysis；route choice

Abstract: In crisis management, the Government based on its position, responsibilities, resources, means of lies, must play a leading role. But as the crisis in the increasingly prominent, relying solely on traditional government and market forces is not enough .Non-governmental organization as a special social forces, and gradually participate in the process of crisis management, and play an active role. This paper from the government and NGO relations game, learn from foreign experience to enhance crisis management .

Crisis Management from the Perspective of the Role of Non-Governmental Organization

ZHANG Yin-li
（Management School，Anhui University，Hefei Anhui 230039，China）

D035

A

1673–2804(2010)02-0025-03

2010-05-25