国外未成年人贫困测度及启示

王作宝

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

未成年人一直是西方国家社会福利领域的关注对象。从1942年贝弗里奇报告中提出由社会承担未成年人抚育的部分责任开始,西方国家在这一领域进行了巨大投入,基本建立了普惠式的未成年人抚育保障体系。但是未成年人贫困*本文将未成年人贫困译为“child poverty”。这主要是考虑到国外关于本领域的研究多表述为“child poverty”。虽然在大多数汉译中“child”都译为儿童,但是在《联合国儿童权利公约》中“child”指代的范围为0～18周岁,英国等国家的政策中“child”指代的年龄范围也是0～18周岁,超过了“儿童”涵盖的0～12周岁。相比之下,从年龄范围来看,将“child”译为“未成年人”更为贴切,而且无论是就人们的认知与习惯而言,还是就相关法律制度的规范而言,未成年人的年龄范围和人群界定都更加精确,有利于后续研究对有关操作性政策的探讨。问题在很多国家依然存在,这既有绝对水平上的落后,也有相对水平上的差异。由此,以未成年人为中心的贫困研究得到更多的关注,人们越来越认识到专门探讨未成年人贫困的重要性,把未成年人看做“拥有独立个人权利的个体”[1],探讨如何更加科学地测度未成年人贫困的方法和手段。

一、 未成年人贫困的内涵

1. 未成年人贫困内涵的发展

贫困一般是指处于一种较低标准的生活状态。西方对于未成年人贫困内涵的界定存在从一维到多维、从只关注生存到更加注重发展、从只包含物质利益到谋求未成年人个人权利实现的变化趋势。

早期关于未成年人贫困的研究一般将其定义为一个一维概念,考察对象所能获得的以收入为表征的经济资源。最具代表性的是货币分析方法,将货币收入看做考察福利的单一指标。但是,这种方法将未成年人贫困简化为家庭收入问题,忽视了家庭结构对家庭消费的影响、家庭内部收入分配的差异以及一些同样会影响未成年人福利状态的非市场化项目,如教育服务、安全环境、卫生饮水、社会参与等并不只与收入有关,往往更依赖社会和政府的作为[2]。

之后,一些学者和组织基于对未成年人生存与发展所需的考察,提出了多维的未成年人贫困概念,特别是1990年《儿童权利公约》修订颁布以来,更加重视从权利和发展的角度进行探讨。联合国儿童基金会提出,未成年人贫困就是“在对他们的生存、发展以及健康十分必要的物质、情感和精神资源等方面遭遇匮乏,导致他们不能实现权利、发展潜力,不能平等和完全地参与社会”。“除物质需求以外其他方面如基本服务缺失、影响自尊和心理发育的歧视与排斥等同样是未成年人贫困定义的核心。”[3]

其他一些非政府组织如美国基督教儿童基金会、英国未成年人贫困与政策研究中心也提出了关于未成年人贫困内涵的界定,虽然各不相同,但均更加关注物质资源以外的其他因素,实现了未成年人贫困内涵的多维发展。综合这些定义,笔者认为:未成年人贫困就是该群体在成长过程中遭遇的一切不利于健康成长、全面发展与权利实现的物质匮乏、教育缺失、参与局限及其他精神、情感等领域的不足。

2. 未成年人贫困与家庭贫困、成年人贫困之辨

未成年人贫困是研究未成年人这一特殊群体的贫困问题,与一般的家庭贫困、成年人贫困相比,虽然有密切的联系,但也有其特殊性。

(1) 未成年人贫困与家庭贫困之辨

未成年人贫困与家庭贫困是相互联系的。由于未成年人成长与发展所需都仰赖家庭供给,家庭贫困往往成为未成年人贫困的重要致因。然而,未成年人贫困又不完全等同于家庭贫困,或者说家庭贫困不应该成为未成年人贫困问题得以存在的理由,不能遮蔽未成年人贫困问题的现实存在,更不应该成为解决未成年人贫困问题的必然前置。当代的未成年人从他们一出生,就同时具备了家庭成员与社会成员双重角色,既要承担为家族传宗接代与赡养老人的责任,也承担着社会建设的重任。因而,他们成长与发展所需就必然要求在家庭之外直接获得社会的援助。

而如果将未成年人贫困放在家庭贫困中来研究,就是把未成年人完全看做家庭卵翼下的附属,将未成年人生活境况看做家庭经济状态的衍生,使社会与未成年人经由家庭间接联系,将未成年人的生活完全寄托于家庭或父母。这在转型前的传统社会具有适用性,而转型后家庭收入变得不稳定,家庭照顾问题越来越突出,就需要社会政策的回应,否则就会导致新的社会贫困群体[4]。而且,很多处于困境中的未成年人无家可依,如果只关注家庭贫困,无疑会将这些群体剥离。而他们恰恰是生活境况最恶劣、最需要帮助的贫困未成年人。

因此,应该独立探讨未成年人贫困问题,使他们以独立身份从社会获取保障。当然,未成年人又实实在在地生活在家庭之中,对他们的援助又必须通过家庭来发挥作用,但应该将其限定在工具性范围内。也即,要培育起以未成年人为中心的研究理念与工作意识,在具体操作层面重视发挥家庭的中介作用。

(2) 未成年人贫困与成年人贫困之辨

未成年人与成年人是个体成长与发展的两个不同阶段,具有不同的生理、心理特征,社会角色也存在差异,从而未成年人贫困与成年人贫困也存在差异。

第一,在贫困发生中的角色不同。未成年人作为生理和心理均处于弱势的群体,不能创造维持自我生存与发展的财富,一切生存与发展所需均有赖于外界供给,表现为很强的依赖性与脆弱性。人们无法选择父母和家庭,未成年人的贫困状态完全是由当事个体之外的其他因素所诱致,他只是被动地接受。相比之下,成年人贫困虽然也有社会环境、分配制度等外界因素的作用,但个体素质、勤奋程度、生活方式等也是重要致因。

第二,受贫困的影响不同。未成年人处于身心健康成长的关键时期,贫困的影响在范围上更广,包括了物质、文化、教育、社会参与等方面;在影响时间上更长远,不仅是当下,还会持续其一生,甚至会延续到下一代。成年人由于个体生理、心理均较高程度地定型,贫困的影响更多地体现为现时的物质生活和局部的能力培养上,影响的范围与时间均不及未成年人贫困问题。

第三,在贫困治理中的地位不同。未成年人对自身的贫困状态及个体成长与发展所需都缺乏充分的认识,社会也没有创造合适的渠道,在贫困治理工作中的话语地位几近丧失。在成年人贫困中,成年个体对自身状态、所需都有明确的认识,也培养起了维护自己利益的意识、能力,具备了一定的话语权,在贫困治理工作中参与较多。

总之,无论是与家庭贫困相比,还是与成年人贫困相比,未成年人贫困都具有其特殊性。对未成年人贫困进行专门研究,尤其是在明确未成年人贫困内涵的基础上,结合未成年人贫困的特殊性,根据未成年人个体成长、发展与实现权利所需建立起未成年人贫困测度体系,科学准确地测量全社会未成年人的生活状态,衡量未成年人贫困程度,为制定科学合理的未成年人贫困治理政策提供依据就显得尤为重要。对此国外已经进行了一些探索,提出几种具有代表性的观点,对于我国具有一定的借鉴意义。

二、 国外未成年人贫困测度

对未成年人贫困的测度就是从不同的维度考察未成年人的生活状态。这涉及到分析单元的选择、测度指标的选取以及测量结果的表达。

1. 分析单元

根据信息搜集的差异,可以分成以未成年人个体为分析单元和以家庭为分析单元两种。以未成年人个体为分析单元,是直接搜集个体未成年人生活状态的相关信息;以家庭为分析单元则是在家庭层面上搜集信息,间接表征未成年人的生活状态。有人认为,要真实反映未成年人的生活状态,就应该直接对未成年人进行考察,以未成年人为分析单元进行测度和研究[5]。但是,一些学者指出,现有的调查体系中,主要是家庭预算与生活标准调查,关于未成年人的专门信息比家庭层面的信息要少得多,在一些落后国家和地区这一问题更甚[6]。而且,搜集未成年人个体层面的信息比在家庭层面上搜集信息更困难,因而应该以家庭为分析单元。

2. 测量指标

测量指标的选择实质上是将未成年人贫困内涵的不同维度进行分解。在一维概念体系中,一般选取货币收入作为测量指标,考察未成年人的生活状态和贫困状态。例如,大多数OECD国家还有欧盟的一些国家都使用全国家庭收入中间数的一定比例作为相对贫困线,往往是50%或60%[7]。

与一维概念体系对应,学者们基于多维的界定框架开发了更加丰富的指标体系,关注所有影响未成年人个体生存与发展和权利实现的因素。经常被使用的非收入指标包括健康、教育状态、预期寿命、识字率、婴儿和儿童死亡率及入学率。例如,联合国儿童基金会的研究在收入之外,还考察婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率以及小学和中学入学率。联合国教科文组织将未成年福利分成三个领域:家庭(识字率、年龄、生育率),社区(人均国民生产总值、健康照顾服务的获取、安全饮水的获取),教育(学前教育入学年龄和入学率)。

虽然指标越丰富,相对更能全面反映未成年人的生活状态,然而,就实际测度工作而言,有些指标是可以方便测量的,有些则不易定量化,还必须考虑到实际操作的可行性,尤其是信息搜集、工作成本等的限制。

3. 结果表达

对于搜集到的不同指标的信息,要利用一定的方法进行整合,才能描述未成年人的贫困状态。目前使用的主要有三种方法:数量分析法、指数分析法和综合分析法。

(1) 数量分析法是统计贫困未成年人的人数,解析出未成年人贫困发生率,表征未成年人的贫困状态。较具代表性的是货币分析法。一般通过确定绝对贫困线和相对贫困线,与未成年人生活状态比较进行考察。由于收入数据的获取是在家庭层面上,还须要将之转化到未成年人个体层面上。这就存在不能真实反映未成年人的收入和资源利用情况的问题。虽然有学者提出了通过对照表的方法来修正未成年人在家庭中的分配情况,但标准的选择及其对真实情况的描述能力都有待检验。然而,由于该方法所需数据简单,较易获取,结果表达又直观简便,因此得到了广泛应用,是目前未成年人贫困研究和政策实践领域应用最广的方法。

此外,还有一些研究也使用了数量法,如克罗克研究(Corak's practical approach)[8],并且针对货币分析方法单一维度的缺陷,增加了一些其他指标,以提高数据的科学性和描述力。

(2) 指数分析方法并不得出具体的贫困率、贫困人数的结果,而是描述不同时期、不同未成年人群体的贫困程度,从而了解未成年人贫困情况的变化趋势和相互差异。而且,指数分析方法在数据处理上考虑到不同指标重要性的差异,赋予不同权重,从而更具科学性。较具代表性的有欧盟未成年人福利指数(EU child well-being index)和美国未成年人福利指数(the US child and youth well-being index,简称CWI)。

欧盟未成年人福利指数包括了8个维度:物质条件、住房、健康、主观幸福感、教育、未成年的关系、公民参与、安全[9]。在这8个维度中,又分成23个类和51个指标。

美国未成年人福利指数包括了主观、客观共7个维度,分别是物质福利、健康、安全、知识水平、社区参与、社会关系、心理健康[10]。这7个维度又被分解为28个指标。

使用这种计算方法,而不是简单地将所有指标的值进行平均,是考虑了不同指标的重要程度和离散度。但是,在结果上只体现为一个最终的数值,忽略了单一指标实际可能发生的变化。例如,不同变量的上升和下降会相互抵消,就无法从最终的指数上反映出未成年人贫困状态的实际变化。而且,指数分析方法由于要将大量不同指标进行整合,在数据获取上要求非常严格,如欧盟未成年人福利指数指标达51个,信息搜集工作非常繁杂。此外,对不同指标的权重赋值与整合,往往又与当地经济社会发展状况、未成年人贫困状况有密切联系,区域专属性较强,难以在更大范围内推广。

(3) 综合分析法试图全面了解未成年人福利的复杂性,勾画出关于未成年人贫困的全面图景。该方法并没有得出一个关于未成年人贫困的具体数字,而是分析未成年人贫困诸多影响因素相互之间的关系和影响,多是进行定性描述。

“年轻的生命”项目由英国国际发展署和救助儿童会于2001年发起,从六个方面考察未成年人的生活状况和表现,包括:营养状态、一般疾病发病率、精神疾病发病率、生存技能、相对于年龄的发展阶段、对福利与生存机会的认识。其分析框架如图1所示[11]:

图1 “年轻的生命”项目分析框架

该方法并不试图将未成年人贫困简化为一些指标,而是考察所有影响未成年人生活的因素及它们相互作用的机制,揭示它们的复杂性和内在联系,整合成一个框架进行整体性描述。但是,由于缺乏定量结果,使得这一研究方法不太适用于政策宣传,不能引起公众的关注,也不利于进行政策监测和评估。

此外,还有未成年人贫困的DEV研究框架(DEV framework for child poverty)围绕匮乏、排斥、脆弱三个维度进行分析,不仅关注了未成年人贫困的测度,还认识到未成年人贫困各指标的关联以及外界因素的重要性,更加重视贫困的复杂性与未成年人所处的环境。

4. 简要评价

根据概念界定以及测度指标选取的不同,可以把以上几种研究方法组合成一个连续的维度链。货币分析方法是一个绝对的一维分析方法;克罗克研究虽然采用了多维的界定,但在实际测度中为了简便依然是进行货币收入分析;欧盟未成年人福利指数和美国未成年人福利指数虽然在概念上和操作上都是多维的,但是只提供了定量结果,没有对未成年人贫困问题进行全面考察;“年轻的生命”项目与“DEV框架”则可以被看做是综合的、全面的分析方法,充分意识到了未成年人贫困的复杂性,进行全景式描绘。

综合考虑分析单元、指标与结果表达方式的选择,没有任何一种方法是测度未成年人贫困的完美方法。这些方法有的简便易操作,但却失于一维;有的指标丰富,但对信息数据搜集有很高要求;有的最终结果表示为一个比率、一个指数,简单明了,但却难窥全豹;有的进行综合分析,却又没能直观表达,不便于政策宣传与监测。从实际研究来看,学者们也都结合研究目的、研究条件对研究方法进行了修正,开发了更加符合研究需要的方法。可以说,所有的方法都要在简单实用与复杂全面、科学规范与实践需要之间谋求平衡,在考虑贫困界定、现有数据、时间以及预算资源的基础上选择最合适、最能实现研究目标的方法。

三、 对我国的启示

1. 我国未成年人贫困问题与研究现状

新中国成立以来,党和国家十分重视未成年人的成长与发展,特别是改革开放三十余年来,经济建设取得了巨大的成就,社会文明长足进步,为未成年人的成长与发展创造了有利条件。

然而,由于我国经济社会发展不平衡,加上经济转型过程中的利益调整失衡,造成了巨大的贫富差距。一些在市场中竞争力较弱,不掌握资源和资本的群体沦为社会弱势群体并波及未成年人。

我国目前的未成年人工作主要是针对孤残失依、流动流浪等特殊困境群体。覆盖更广范围的未成年人政策则只有相关免疫防控政策、义务教育政策,以及近几年才出台的城镇居民医疗保险政策和新型农村合作医疗将未成年人的医疗保险纳入进去。除此之外,广大家庭健全但经济状况相对较差的未成年人并没有得到任何政策照顾,面临着生存与发展的困境。具体而言,我国的贫困未成年人群体主要有:

第一,特殊困境未成年人——流浪未成年人、孤残失依未成年人。全国妇联指出全国每年存在的流浪未成年人数量应该在100万到150万之间[12]。如此大规模的未成年人在外流浪,无依无靠,生活来源、就学教育、医疗卫生等都无从保证,根本谈不上健康成长与全面发展。孤残失依儿童一直以来都是我国未成年人工作的重点。2008年全年,仅在全国各类收养性单位收养的未成年人就达9万余人[13],此外还有很多孤残未成年人处于流浪状态或者接受亲友救济,往往生活水平相对较低,个人成长与发展受到影响。

第二,农村低收入家庭未成年人。在经济转型过程中,我国城乡之间的差距越来越大。城乡人均收入差距之比已从改革开放初期的1.8∶1扩大到2007年的3.33∶1。相比于城镇未成年人,农村低收入家庭未成年人所能获得的经济资源十分有限,处于相对贫困之中。

第三,城市低收入家庭未成年人。尽管统计数据显示我国职工工资几十年来一直呈现增长趋势,但是与整体增长相伴存在的是贫富的分化。世界银行报告显示,我国已成为全球两极分化最严重的国家之一。家庭财富的分化直接表现为未成年人经济状态的巨大差异,造成低收入家庭的子女处于相对贫困状态。

总之,虽然我国经济社会转型发展在总体上改变了未成年人的成长发展条件,但是,由于利益结构的调整,不同阶层表现为不同经济状态,导致我国未成年人生活在总体改善的情况下同时存在绝对贫困和严峻的相对贫困问题。然而,我国关于未成年人贫困问题的研究还很落后。笔者在中国学术期刊网以“未成年”和“贫困”为检索词,将时间限定为2001—2010年在“题名”项搜索,仅有5篇文章(其中一篇是外文文摘)。考虑到用词的差异,笔者又尝试以“青少年”、“儿童”、“少年”分别与“贫困”组合在中国学术期刊网进行检索。通过对这些文章的研读,发现直接研究未成年人贫困问题的几乎没有。部分涉及到未成年人贫困的探讨也主要以家庭贫困、地区贫困为主进行分析,聚焦点在于家庭等外部环境,而非未成年人,忽视了未成年人贫困的特殊性。与此同时,大多数文章都还是针对特殊困境未成年人进行探讨,没有把所有未成年人作为一个拥有独立社会权利的群体进行分析,没有形成普惠的研究与工作理念。在测度研究方面,仅有陈云凡的一篇文章利用货币分析方法对我国未成年人贫困状况进行了测算。这反映出我国未成年人贫困测度研究还处于很低的水平,实践中也没有建立起科学的测度体系,不能准确全面把握未成年人贫困状态,对问题的研究、政策的探讨就难以保证现实针对性与科学有效性。因而,应该在借鉴国外未成年人贫困测度经验的基础上,构建起符合我国国情的测度体系。

2. 启示

建立未成年人贫困测度体系是全面把握我国未成年人贫困状况,制定更加科学合理的未成年人贫困治理政策的关键。我们既要借鉴别国经验,又要考虑我国实际;既要着眼长远,实现我国未成年人贫困研究与工作的长足进展,又要考虑当前实际,循序渐进;既要以科学严谨的态度尽可能构建完善的未成年人贫困测度体系,又要考虑当前实际需要的紧迫性与操作的可行性,更好地服务于我国未成年人贫困工作实践。

(1) 要从理念上重视未成年人的贫困问题。这是建立未成年人贫困测度体系的思想基础。未成年人无论在生理上还是心理上都是社会中的弱势群体,作为社会的未来建设者,他们有权利从社会获得抚育与保障。鉴于他们受贫困影响的特殊性与长期性,尤应获得重视,充分认识该问题在我国经济社会发展进程中的重要影响,培育起由社会承担未成年人抚育的部分负担的理念。

(2) 要明确未成年人贫困的内涵。这是建立未成年人贫困测度体系的学理基础。未成年人贫困内涵的界定直接关系到测度指标的选取、测度结果的表达。我国目前未成年人贫困工作乃至整个贫困工作都还主要停留在一维的收入界定层面,未能全面反映未成年人贫困实际,应该扩充对未成年人贫困的认识,借鉴联合国儿童基金会等国际组织的观点,从物质、文化、健康、教育、社会参与等多方面界定我国未成年人贫困。

(3) 要建立完备的未成年人贫困信息搜集系统。这是建立未成年人贫困测度体系的工具保障。未成年人贫困涉及到多个维度,只有建立起完备的信息采集系统才能真正满足描述现实的需要。从国外来看,英国、美国、加拿大等未成年人贫困工作开展较早的国家都在这方面进行了大量投入,建立起既能满足时间序列分析,又能进行面板数据对比的数据库,对详尽分析未成年人贫困变化与诸因素间的关联提供了详尽资料。我国要建立这一系统既要发挥政府主导与投入的作用,又要充分调动科研院所、NGO等的参与热情,弥补政府工作中的不足。

(4) 具体工作中,应该坚持从基础环节起步,逐步完善。这是建立未成年人贫困测度体系的基本路径。首先要建立起基于货币收入的未成年人贫困测量体系,同时辅以教育、医疗状况的测量,利用数量法进行直观描述。由于我国不同区域经济发展水平的差异,宜以省为单位制定各自的贫困标准。同时,考虑到家庭贫富差异,既应该有绝对贫困的测量,也应有相对贫困的测量。

在这些初步工作的基础上,随着未成年人贫困研究与治理工作的推进,在不断积累工作经验的基础上逐步完善测度体系,丰富测度内容,综合分析,更加全面科学地反映未成年人生活状态,揭示未成年人贫困问题,为制定未成年人贫困治理政策与开展治理工作提供充分支撑。

参考文献:

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