基层审计机关构建财政审计大格局面临的问题和几点建议

惠香红

一、财政审计大格局的内涵和理念

财政审计大格局是审计机关在充分整合审计资源的基础上，合理安排审计项目计划，建立系统内部信息沟通和共享机制，围绕政府预算管理，扩大审计的覆盖面，从宏观性、建设性和整体性的层次上整合审计成果，最终通过出具高质量的“两个报告”来表现审计监督职能的工作体系。

构建财政审计大格局，首先，要树立资金的“全覆盖”理念。对于财政性资金，必须纳入审计监督的视野，尽可能做到全覆盖，确保“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”。其次，要树立资源的“全整合”理念。在业务上，要坚持把财政预算执行审计与其他专项审计有机结合起来，不论是确定审计项目，还是延伸审计范围，都要结合“大财政”的概念来安排；在人力上，根据审计项目的需要，合理配备审计人员，发挥特长、专长，以实现人力资源最佳配置；在信息上，实现信息资源共享；在技能上，相互交流，实现技能资源互补。再次，要树立“全程跟踪审计”理念。对于重要的财政经济活动、重大的财政资金支出，尽可能做到提前介入，实现对财政性资金筹集、分配、拨付、管理、使用的全过程跟踪监督，体现既关注事前，又关注事中、事后，在每一个环节上都做到严把关口。

二、基层审计机关构建财政审计大格局面临的问题

从目前基层审计机关构建财政审计大格局的现状来看，一些突出问题已成为阻碍审计大格局进一步发展的瓶颈，还需要加以进一步的探索和改进。

(一)审计机关内部统一协调不够。由于审计机关内部有业绩考核等机制，导致了形式上财政审计大格局项目是一个整体，实际上执行的各个部门因为有着各自的业绩需求，在人力和时间等方面有限的情况下，都在努力完成自己的审计目标，机关内部的工作协调性较差，使本来很有限的审计力量不能有效整合，难以发挥整体效应。

(二)财政审计的内容不完整、范围不全面，给财政资金审计实行全覆盖造成了难度。根据现行预算执行审计体制，基层审计机关只审计了占财政收入主体税收收入的一部分，一些地方财政收入来源的部门、单位不在基层审计机关审计范围内。如国税局征收的增值税是城建税、教育费附加等地方附加税费征收的计税基础，但国税局不属于县级审计机关审计的范围，加上部分增值税和营业税纳税人属于民营企业，不属于审计对象，从企业入手调查受审计职权的限制。银行、邮政、电信、移动、电力等中央企业，其流转税及附加是地方财政收入重要组成部分，中央企业同样不属于地方审计机关审计范围。同时，财政预算执行审计的时间相对集中，一般在七月份左右向政府和人大提交审计结果报告和审计工作报告，六月份之前很难达到预定的审计覆盖面，审计报告难以反映各部门预算单位的整体预算执行情况。

(三)审计工作缺乏相对“独立性”。审计机关作为政府的一个职能部门，反过来要监督政府自身，其结果的客观性要大打折扣。对财政审计中发现的问题在处理和上报时要考虑政府的意见，往往最后送到人大手中的工作报告，经过层层筛选，避重就轻，使得人大根本无法对政府进行有效监督。对查出的问题也不能完全依法作出处理，致使许多问题是屡查屡犯，特别是地方政府本身在本级预算执行过程中存在的问题得不到有效的整改和纠正，发挥不出应有的审计效果。

(四)审计人员业务素质与财政审计要求不相适应。近几年，财政体制和管理模式、信息化水平变更速度很快，每一年都要出台很多相应的新规章、新软件、新做法。联网审计、管理审计、审计全覆盖等，都向审计人员提出了新的挑战，使得审计人员需不断加大专业知识培训力度，开阔知识视野，更新现有知识结构，以更高的审计能力和更全面的审计素质适应经济社会发展的新需求。然而，由于行政体制改革，压缩机关编制，基层审计机关审计人员年龄结构老化，已成为制约审计手段创新和突破的瓶颈。

(五)支撑跟踪审计的法律、法规不够完善，审计人员难以对项目做出共性的评价和判断，审计风险增大，审计质量难以提高。另外，目前审计力量和审计人员素质还比较有限，面对跟踪审计繁重的工作任务、详细的审计内容、长期的审计过程，审计风险也必然增大。

三、基层审计机关构建财政审计大格局的建议

(一)树立全员大财政审计意识，加强大财政审计的计划管理，实现财政审计“一盘棋”。构建财政审计大格局，要求审计机关在年初制订审计项目计划时，要围绕财政审计的目标、内容和重点，有针对性地确定审计项目计划，编制切实可行的审计实施方案，在审前准备阶段就要有财政审计“一盘棋”的定位，对部门预算执行、专项资金、基建投资、国有企业、经济责任等众多审计小组的每一个审计项目都要纳入财政审计内容统筹安排，确立财政审计的“龙头”地位，将所有的审计成果并入财政审计的综合报告。审计机关必须建立财政审计的领导、组织、协调和沟通工作机制，将纳入本级预算执行审计工作总体方案的各审计项目，在年初一次性均衡地落实到各审计业务部门组织实施。各审计小组在完成自身审计目标的同时，要从财政审计的角度对正在实施的项目进行定位，从宏观上研究各预算单位的违纪违规对财政管理的危害，实现财政审计“一盘棋”。

(二)与时俱进，创新财政审计方法和途径。随着“金财工程”和“秦税工程”的实施，财税部门的信息化建设程度不断提高。这就要求审计人员必须运用先进的计算机审计技术、审计专网等手段，积极探索计算机审计和联网审计。“预算跟踪”和“联网核查”使被审计单位的资金管理流程随时进入审计监督视野，将审计由事后监督变为常规性的跟踪监督检查。同时，审计内部应搭建一个访问便捷、交流通畅的信息化平台，保证各个审计组能够随时随地共享其他成员的审计资料和审计经验，方便审计人员之间互相交流，互相启发，拓宽审计思路。

(三)健全和完善跟踪审计的法律、法规。为了使跟踪审计能健康运行，确保跟踪审计依法实施，有法可依，必须建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等，为跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导，使各部门各司其职，工作到位而不越位，相互配合，协调运转，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。审计人员在跟踪审计和提前介入的过程中，要慎重选择全程介入的重点和范围，应保持相对的独立性和职业谨慎，防范和规避审计风险。

(四)加强审计人员业务培训，提高审计人员的综合素质。一是审计人员要树立新的审计理念，着力强化绩效审计的能力，要加强工程造价、评估等专业培训，优化审计人员知识结构，为绩效审计提供技术支撑：二是要强化计算机运用能力，对实行电算化的被审计单位，全力推行AO软件应用，实现审计手段上层次、上水平；三是要强化审计创新的能力，要加强财政管理体制改革、财政政策等方面知识培训，促进审计人员知识更新，提高财政审计能力。

(五)问责监管，提升财政审计成果综合利用水平。财政审计要以维护财政经济安全，保障国民经济全面协调可持续发展为最终目标。通过审计揭露财政管理中存在的不真实、不合法、不规范等问题，提出加强财政资金管理的意见和建议，促进相关单位依法行政，依法理财，提高财政资金的使用效益，形成回访制度，责成被审计单位对问题进行整改，对审计建议抓好落实；同时要争取多方支持，营造良好审计氛围。通过上报财政审计结果等形式，营造一个良好、和谐的审计环境，既提升了审计的执行力，又为政府宏观决策提供信息和可靠依据，当好政府参谋，充分发挥审计部门在宏观调控中的杠杆作用和“免疫系统”功能作用。

(作者单位：富平县审计局)