基于地方政府性债务及其审计调查的三维思考

宁晶

一、关于地方政府性债务的三维思考

地方政府性债务作为近年来国民经济运行中存在的热点现象广为社会各界人士所关注，它是一把双刃剑，对经济的发展既有正面效应又有负面影响，它在改善资源配置格局，促进经济快速发展方面发挥了重要的作用，尤其是后金融危机时代地方政府性债务作为一个刺激经济回暖的手段功不可没，然而在债务不断增加的状况下也累积了巨大的风险，各地政府债务规模不断膨胀，各种债务形式纷繁复杂层出不穷以致很难摸清其来源和数量，这些都使各地经济发展面临严重的经济隐患。下文将从时间线、切割面和绩效空间这三个维度上对地方政府性债务进行分析，为政府作出举债偿债等决策提供有效模型。

(一)时间线：事前预算——事中控制——事后评价

任何事物都有它发展的主线，地方政府性债务的发生、运行和结束也清晰的遵循一条明显的时间线，把握好这条主线就把握了其灵魂，也就能够从总体上控制其规模和风险，制止其恶性膨胀，将债务合理水平纳入到政府的目标管理中来。无论是公益性项目的直接负债还是竞争性项目的间接担保，地方政府性债务项目都应该严格按照事前预算——事中控制——事后评价的流程来控制。

1、事前预算应该做到明确项目类型、数量和金额，确定项目意图和导向，明确资金来源和偿还主体，初步评价其项目可行性、经济可行性以及可能遭受的风险，责任分配和落实等一系列的经济类和非经济类的预算控制，确保政府债务“有头可循，有理可据，有据可查”。

2、事中控制应该做到项目资金快速及时的落实，项目资金金额和流向全程可控，杜绝资金流失缺口，严防资金变向投入、隐瞒去向等不规范甚至是违法行为，确保有关负责人落实到位，严把资金关和项目关。

3、事后评价则应该做到及时不断修正项目中存在的不规范行为，确保流程跟踪结果应用到事后评价中去，对项目的风险收益、公平效率、长短期发展和内外部效应等方面进行全方位的总结，找出本次项目的缺点和不足用以指导下次该类项目的事前预算管理。

在分析政府性债务的过程中，对整个流程和步骤的把握其重要性不言而喻，如果没有对事前事中事后这一系列的控制，政府债务有可能陷入落实不到位、责任分不清、资金流向不明、项目规模不清的混乱状态，有损于当地经济的发展也给今后的各类调查和审计工作加大了难度。

(二)切割面：项目——资金——参与主体

政府性债务仅仅有时间线上的控制是远远不够的，还必须从切割面上来揭示政府性债务的原貌，此时影响政府性债务的要素也有三个，分别是项目、资金、参与主体。

1、项目：政府性债务的形成除少部分历史欠款和短期应急性借款，大多是为了加快地方经济发展或改善人民生活而进行的大型项目的兴建，这其中有公益性的也有竞争性的，因此政府作为政府性债务的举债人和偿还人就必须严把项目关，确保本年预算内资金用到地方、用到实处，政府不但要协调举债和税收的关系，还要解决举哪些债、向谁举债的问题，更要明确举借债务的愿景、导向、规模和程度，这时在更细致的层面上仍然可以应用上述中所提到的时间线来全方位的把握项目的产生、发展和终止。

2、资金：资金对于一个项目、一个企业乃至整个社会都是不可或缺的“第一血液”，因此把握资金的收和支就显得尤为重要，尤其是政府性债务面临到期还债，这就必须把握“借——支——收——还”这一整个资金的流通链条，资金在任何一个结点出现问题，都会影响整个项目的进行和债务的偿还，可以说项目和资金是政府性债务不可或缺的两大要素。

3、参与主体：这也是政府性债务的要素之一，政府性债务作为一种政府行为，由谁来举债，由谁来偿还具有严肃性和确定性，因此各级政府和不断发展的政府融资平台就成为了政府性债务的主要参与人，他们对项目和资金的把握才是决定政府性债务规模和利用效率的关键，尤其是近年来不断膨胀的各类政府融资平台公司，经营管理水平良莠不齐，出现问题无力偿还时就想到找政府这个“大靠山”，政府作为最后的偿债人显得非常被动。因此，加强参与主体的管理是把握政府性债务的关键，融资平台公司是否具有举债资格和举债的额度也应该通过财政部门、发展改革部门、人民银行以及银监部门等相关部门的认可才得以成立和运作。

(三)绩效空间：收益与风险——公平与效率——短期利益与长期发展——内部效应与外部效应

通过对政府性债务的时间线和切割面的分析，债务存在、发展、终止的主线以及项目、资金和参与主体的三要素都清晰的展现在我们面前，然而只在线和面的两个维度上思考问题显然不够全面，因此还应该增加第三个维度将其构成三维绩效空间，这个空间的长度、宽度和深度取决于政府和各类参与主体对收益与风险、公平与效率、短期利益与长期发展和内部效应与外部效应这四组关系的把握。

1、收益与风险：一个项目从最初进行可行性分析的时候就和收益与风险这两个词密不可分，包括后来的运作和终止也都和收益与风险息息相关。政府及各类参与主体应该在保证基本收益的情况下严控风险，分析对比债务率、偿债率、逾期债务率等各项指标，确保风险与收益相当，杜绝为了追求收益而不顾风险的短视行为。

2、公平与效率：政府作为举债和偿债的主体，应该在项目的最初就考虑公平与效率的问题，有时二者似乎矛盾，但如果在地方经济长期发展的背景下思考问题，政府就不难在二者之中做出抉择。大多数公益性项目应该主要把公平放在首要考虑的因素，即使有些竞争性项目需要效率做保证也不应牺牲公平而追求一时的“短平快”。

3、短期利益和长期发展：一般情况下，政府应着眼于当地经济的长期发展，但政府有时也需要处理某些突发性紧急性的事务，比如全球金融危机的爆发就使政府的某些决策偏向于短期目标，这些短期性的抉择其实并不影响经济的长期发展，而恰恰是为了长期发展才做出的正确抉择。

4、内部效应与外部效应。这是经济学上关于道德风险和逆向选择的一组常用关系，这就要求政府作为经济生活中的参与者和政策的制定者，必须考虑到除它以外的其他群体和个体的利益，在内部正效应的前提下也应尽量使外部正效应达到最大化，最典型的例子就是政府如果开发修建一个污染较严重的项目，就应该合理考虑到周边地区居民的健康状况和生活需求，有必要时甚至还要考虑到搬迁安置等后续工作，不能一味的只发展项目，不管不顾项目带来的外部负效应。

绩效空间内的四组关系基本反映了该空间的长度、宽度和深度，它与时间线和切割面共同组成地方政府性债务的三维模型，政府及相关参与主体在举债、成立和运作项目，偿债等方面应该综合考虑上述三维空间的各种要素，才得以形成较佳选择。

三、关于地方政府性债务审计调查的进一步思考

审计调查不同于一般意义上的审计，审计调查涉及的范围广，层次高，政策性强，对被调查的个体而言，不出具具体行为的处罚纠正决定，更多的是发挥参谋作用，为决策层提供宏观决策和政策调整的依据。因此，上述三维空间不但是政府及相关主体作出举债偿债决策时的有效模型，对审计机关开展的审计调查也有很大的参考价值。在审计调查的过程中，审计人员首先可以遵循时间线进行某笔债务或某个项目的流程分析，把握其事前、事中、事后的准确关键点，这相当于对整个项目进行一个总揽式的“鸟瞰”，有利于审计人员把握项目资金进出的关键时间点和应该注意的控制点。之后，审计人员可以对项目进行全方位的剖析，对项目本身、资金来源和流向、参与主体资格审查和举债额度等方面做出进一步的分析，以备随后进行有针对性的调查研究，深挖项目建设重复浪费、资金抽逃与藏匿、参与主体不具资格或超额度举债等存在的各类问题。最后，审计人员在提出审计调查报告前应综合分析绩效空间内的四组关系，评价其收益与风险、公平与效率等相关要素，以使其调查报告既有定量指标，又有定性分析，为决策层进一步的举债和偿债计划作出有价值的参考。

(作者单位：陕西省审计厅)