苏州市基础地理平台建设思路与实践

2002年6月，苏州市委、市政府在《苏州市国民经济和社会信息化十五规划》明确提出了“数字化城市”的总体建设目标。2003年1月，苏州市计委信息办编制的《“数字苏州”总体建设方案》把基础地理信息系统建设列为苏州市重点工程项目。2005年3月，规划信息中心研究制订的苏州市基础地理信息平台总体设计方案和数据建设标准规范通过了建设部专家的评审，从而正式启动了“数字苏州”核心基础设施——苏州市基础地理信息平台的建设。经过几年的努力建设，取得了一系列的成绩，现将平台建设思路与实践工作总结如下：

一、政府支持，多方合作，共建城市地理基础设施

由苏州市计委信息办牵头，市规划局作为基础地理信息平台的承建单位，按照“数字苏州”的总体框架，借鉴其他城市的成功经验，结合苏州市的实际情况，集思广益，提出了崭新的发展思路。平台建设工程被列入了“十五”国家科技攻关计划《城市规划、建设、管理与服务的数字化工程》示范项目，先后荣获中国地理信息系统协会2006年度、2007年度地理信息系统优秀工程评选金奖。

苏州基础地理信息平台建设涉及面大广，信息量大，要求基础资料完整，精度高，耗资大，建设周期长，市公安局、市政公用局、民政局、园林局、文物局等全市各级部门给与了大力支持与配合。基础地理信息平台体系架构（见图1）基本涵盖了数据生产—更新入库—管理—应用—发布与共享的内容，也是建设的关键。

目前已按计划完成了平台工程建设，具体包括以下四个方面：

（一）标准规范方面。制订了苏州市地理信息数据标准化方案，以及严格的质量管理体系，在系统建设过程中形成了一系列的技术文档。根据国家标准规范，结合苏州市的具体情况，先后制定了基础地理信息系统数据标准，地形图相关标准规范，规划图标准，管线类标准，地理编码标准。通过制订大量数据标准规范，确保项目建设规范有序，方便信息的共享使用。整个项目文档包括需求分析、标准化方案、总体设计方案、数据库设计、图形库设计、编码规则、系统测试报告、用户手册、技术总结报告等十大类，三十七份文档。

（二）系统建设方面。完成了作为基础地理信息平台主体的八个子系统（见图2）：包括元数据库管理子系统、基础空间数据管理子系统、综合管网信息管理子系统、控制测量成果管理子系统、地名库管理与应用子系统、三维虚拟现实子系统、数据管理与应用维护子系统，地理数据共享发布子系统，为数据库的建立提供工具和管理手段，确定信息共享和发布的模式，为基础地理信息平台为全市各行业的应用服务打下基础。同时按照统一的标准和接口规范，为其他部门的应用系统提供数据交换适配器，实现数据共享与同步。系统建设按照统筹规划，分步实施的指导思想，初步形成了以城市空间数据为核心的、贯穿城市地理数据全生命周期的软件产品体系，为苏州市城市地理信息共享、数字城市建设打下了坚实的基础。

图1

图2

（三）数据建设方面。苏州市地理信息资源数据库初步建成，目前已经完成建库的数据有：全市范围多尺度的地形图、影像图 、数字高程模型 、控制测量成果库 、门牌号码 ，综合管网 、三维模型数据 、电子地图、规划图、道路图和相关的专业数据库等。并丰富完善了数据标准规范，形成了一套完整的地理数据管理、更新机制。

（四）硬件网络设施方面。配置了平台所需的等硬件设施，构建了由GIS 专网＋各应用部门自身局域网组成的网络环境。

二、基础共享、专业分散，采用新型的数据共享模式

信息化建设已由偏重基础设施建设转向需求导向的应用系统建设，由单一的部门、条线系统建设转向协同的跨部门系统建设，由部门自建自管转向跨部门联合共建。要进一步解决局部利益服从整体利益，部门利益服从全市利益的认识问题。各部门要在市城市地理信息系统建设领导小组的统一领导下，同心协力，密切配合，共同推动基础地理信息系统的建设和应用。要强化政府整体意识，淡化部门边界，加强信息资源的开发利用，加快推进跨部门之间信息共享和业务协同，采用多种手段，不断加强信息资源的整合力度，充分利用信息化手段为城市管理服务，为领导综合决策服务，提高政府整体工作效率和城市管理水平。

苏州市总结了以往其他城市基础地理信息系统建设集中管理模式的弊端，提出“基础共享、专业分散”的指导思想，即城市基础地理空间数据（如地形图、影像图等）由专门的管理部门负责集中建设和维护，各部门建应用系统时要统一共享使用这“一张底图”（见图3）；而各部门的专业数据仍分散在各个部门，由各部门自己管理维护。在“基础共享”模式上，考虑到地理空间信息安全要求，苏州市单独建立了GIS 专网，并利用Web Service等技术手段，采用“在线共享”的方式对外提供基础地理数据的共享服务，避免了以往通过拷贝方式提供基础数据给其他部门使用所带来的数据安全隐患、数据版本不一致等弊端，同时节省了大量的数据存储成本和维护成本；“专业分散”不是指各部门应用系统各自孤立、互不联系，而是指专业的归专业管理，不由某一个部门包办代替。苏州市下步正着手建立各专业部门的信息资源共享目录，要求全市各部门认真整理本部门的信息资源目录，摸清家底，先自己整理本部门的信息资源共享目录，上报给市主管部门；市主管部门组织专家讨论，最终确定全市专业信息资源共享目录予以公布和实施。对于已公布的、需共享的专业信息，由苏州市统一公布数据交换格式标准，要求各专业部门在规定时间内，按照公布的交换格式标准提供共享数据的发布服务，并负责信息内容的及时更新。这样，任何部门需要调用其他部门的信息，只要具有访问权限，依据数据交换格式标准，开发出相应的信息交换适配器，即可随时获取其他专业部门共享的最新信息。这种数据共享模式避免将原有专业系统推倒重来；在实现信息共享的同时，也保护了专业部门对自身业务数据保密的需求，从而提高了各部门应用和参与基础地理信息平台的积极性，使系统建设得以顺利开展，数据日益完善。

在地理空间信息共享方面，目前已为苏州市公安局、国家安全局、城管局、环保局、水务局、供电局、市政公用局、电信局、气象局、监察局、人防办等多家单位提供了地理空间信息的共享服务。苏州市正着手制定全市政务信息资源共享目录，推动以地理空间信息共享为载体的，全市综合政务信息的共享。

三、数字城市基础设施建设的一些经验

在经验推广方面，苏州市目前正将基础地理信息平台建设由市区推广到常熟市、昆山市、吴江市等下辖的五个市。总结苏州数字城市建设的经验，主要有下面几点：

一是市政府领导重视。2005年7月市政府成立了苏州市地理信息系统建设领导小组。由分管副市长任领导小组组长，成员单位包括各委办局，办公室设在苏州市规划局。并专门成立了苏州市城市规划信息中心，负责城市规划领域新动态、新技术、新问题的专题研究；具体负责城市基础地理信息的开发应用。市地理信息领导小组经常组织工作交流会，听取数字城市信息化建设成果的汇报、演示，协调解决数字城市建设过程中出现的问题，极大推动了数字城市建设的进程。

二是在资金上保证。由于基础地理信息平台建设投入巨大，初期投入和后期数据维护更新费用都不小，单独由某个局出资建设比较困难，而且不利于将来的共享使用，所以苏州市政府每年从财政上拨出专款给基础地理信息平台建设项目。在采用新的共享模式后，原来一个部门每年要花上百万元来购买地图数据，现在每年只要付几万元的网络使用费和数据使用费即可在线共享使用，大大提高了各专业部门共享使用地理信息资源的积极性。

三是重视信息资源共享。苏州市政府主管领导多次在信息化工作会议上，强调信息资源共享的重要性，一是坚持全市“一张底图”，各专业部门共建共享，集中财力和人力，避免重复建设。二是坚持数据的在线服务，通过技术手段与各专业部门管理系统相绑定，及时提供动态更新的信息。三是坚持以市规划局信息中心为主完善开发，市各有关部门协同参与。既做到数据共享，又做到数据的保密审查，保证数据的安全。苏州市信息办在审批各部门上报的信息系统建设项目时，明确要求各部门在上专业系统之前，先和基础地理信息平台维护单位做好技术沟通，设计好应用接口，确保系统能与基础地理信息平台互联互通；基础地理信息平台建设单位也积极配合，从技术上解决信息资源共享问题。

四是以服务为中心，规划信息中心积极开展与其他委办局的项目合作，借助于贯通五市七区的政务网和GIS专网，分别从三个层次提高信息共享、推广专业地理信息系统建设与应用。

四、在地理信息推广应用中遇到的一些问题及建议

在苏州市的数字城市建设过程中，也遇到过一些问题，推广的阻力也存在，而且不小。出于一些部门和单位的切身利益，或是担心自身的数据安全等原因，一些部门拒绝基础地理信息平台所提供的数据服务和系统服务，即使这些服务免费，而宁可向政府申请上百万元来重复建设。低水平重复建设造成的一个个信息孤岛已经成为了数字城市建设的极大浪费和障碍，使得采用“在线共享”方式来实现地理空间信息的共享、开展专业应用系统建设的难度很大。

解决的办法主要是做好技术交流和沟通，消除数据安全的顾虑；将数据接口规范、共享标准公开，任何开发单位只要遵守这些标准，就能确保应用系统满足信息资源共享的需求，同时鼓励竞争，消除系统建设垄断的指责。

关于解决地理空间信息安全与信息共享的关系问题。

另外一个是目前地理空间信息共享使用与安全保密的问题，管理机构测绘部门和军方对此有不同的认识和观点，因为政务网是非涉密网，地理空间信息基本上都属于保密范围，很难借助此网进行跨部门信息共享，而不得不采用昂贵的专线网络，缩小了应用范围，加大了信息化的成本。建议管理部门应尽快提出一个具体可操作的管理办法，以利数字城市建设发展的需要。