墨西哥的水资源一体化管理研究

2011-09-05陈献耘

水利水电快报 2011年8期

关键词：墨西哥用水流域

陈献耘

(水利部南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏南京 210029)

墨西哥的水资源一体化管理研究

陈献耘

(水利部南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏南京 210029)

近些年来,墨西哥在水权管理、水资源监测和评估、水资源规划和流域机构建设上都取得了重要进展,同时也在供水和环境卫生服务领域中得到了稳步发展,在拉丁美洲达到了最高水平,为可持续发展管理奠定了坚实的基础。实施水资源一体化管理(IWRM)在墨西哥至关重要,因为它事关经济发展、财政、基础设施投资、环境可持续性和社会公正性。着重介绍了依据 2004年修正版的墨水哥国家水法(NWL),在流域层面进行的由利益相关者参与的水资源分权管理规划和财务管理等一体化实践与面临的挑战。流域层面的管理非常关键,因为基于流域可利用水资源和财务数据,可评估折衷和优选方案。在水和卫生设施服务方面面临的主要问题是缩小与贫困人群、农村、土著社区的显著差距、提高废水处理覆盖面和社区服务质量以及操作的有效性。在缺水地区,需减少低效高耗水农作物的种植,并确认可供水必须满足当地社会和经济发展的需求。

水资源管理;一体化;水法;墨西哥

1 水资源现状

墨西哥北部和中部地区水资源超采,富裕的北部和中部水资源利用率低,而穷困的南部地区具有丰富的水资源。因此,有理由在南部发展和支持水资源的综合利用。

当环境用水不足时,地表水会被严重超采,超采的定义为物理提取率比水量补充率大,例如查帕拉(Chapala)湖。然而对于地下水来说,超采问题是最令人担忧的。超采的含水层数量自 1970年以来增加了 5倍,达到了 2001年所有含水层的 16%。估计地下水开采达 30亿 m3/a,或是地下水总量(2001年)的 21%。当地下水被超采时,水资源的利用将是不可持续的,因为被开采的部分是不可补充的。地下水过度开采的严重负面影响包括:①水资源耗尽;②水产品成本较高,例如较低的地下水位带来的较高的抽取费用等;③城市地区土地沉陷;④水质恶化,如海岸含水层的盐水入侵;⑤由于通往江河的地下水排泄量的减少引起的地表水流量下降。

墨西哥的水资源过度开发利用是由于缺水造成的,其中 77%主要是用于灌溉:灌溉主要集中在北部和中部的缺水地区,用于低价值的农作物生产。在过去的 15 a中,将地下水用于灌溉的现象持续增加,目前正面临含水层过度开采的问题。

墨西哥至少有 94%的水体被污染,导致水质恶化的主要原因有:

(1)不适当的废水处理(只对 35%的城市废水和 15%的工业废水进行了处理);

(2)扩散的污染主要源于农业和家畜养殖业;

(3)由于水资源过度开采而减小了对污染物的稀释能力,并导致 17层含水层受到盐水入侵。

2 实施 IWRM的重要性

2.1 水资源管理现状

地下水的过度开采已经威胁到了墨西哥的经济和社会可持续发展。75%的人口依赖于由饮用水设备提供的地下水,包括 100%的农村居民。大多数工业和高价农产品的出口却建立在不可持续的地下水利用上。地下水提取持续增长的费用和工业及服务业水利用效率低下,成为制约北部和中部地区经济发展的因素。

水质恶化严重影响人民的健康、渔业和环境。旅游业是墨西哥经济来源的重要部分,较大程度上依赖于优良的水质和原生态的环境。灌溉中使用低质水会对粮食收成、终端用户的健康产生负面影响。

尽管国家水资源委员会(CONAGUA)在分权化方面取得了一些进步,但是仍以高度集权为主。中央管理了很多部门的供水和卫生设备的项目,并通过中央部门进行水资源项目管理。这些项目获得了较大的投资,但不适当的水资源管理却引发了持续的水资源状况恶化。国际上已有的一些经验表明,在流域层面上进行水资源一体化管理和规划收到的效果最好。因为所有的水利用(包括环境)共享了同样有限的水资源,因此需要所有的利益相关者共同参与,以便对水资源管理方案进行评估和优化。

2006年 3月,墨西哥举办了第四届世界水论坛,此次论坛的主要议题是:水资源的管理、发展和利用等。讨论的焦点为全球水资源危机,并高度关注提高为水用户(特别是贫困人群)在水供给和环境卫生设备方面合理投资的覆盖面,明确了必须持续努力来满足千年发展目标的重要性。

2.2 需水规模

用水需求和供水服务来自 3个方面:生活、生产制造活动和环境。

(1)生活用水是每个人的基本权益。墨西哥的供水服务质量在国际经济合作与发展组织(OECD)要求的平均值以下,特别是对贫困人群,水质通常达不到墨西哥国家制定的饮用水标准。在许多例子中,贫困人群为少量用水所付的费用更多。

(2)为生产活动和经济发展供水应合理有效。实际上,甚至在缺水地区,低效的水利用浪费惊人。工业、商业水费和税费高到足够使水分配达到预期目标。但是,纵观整个经济,特别是对于农业来说,用水一般得到补助,税费也很低。应该禁止在缺水地区种植低效高耗水的农作物。

(3)环境用水需求。墨西哥水法的确将环境作为水使用者,但在这点上很少有实践经验,且国家政策也是首次提出这个问题。

3 IWRM实施办法

3.1 提高用水效率及减少水污染

2004年修正版的国家水法(NWL)是把操作和执行的责任从集权的 CONAGUA转移到分散的实体。NWL的核心是提高水资源规划与管理水平,因此必须在流域管理机构的领导下和通过流域利益相关者的参与,制订管理流域或含水层层面上的技术和财务计划,以及年度预算与规划等。传统的水资源规划方法是依据历史趋势来评估未来的用水需求,然后计划投资以提高供水量来满足未来需求。在缺水地区,水资源必然被过度开采,增加供水量是不可能的,从其他流域调水也是不可行的。墨西哥北部和中部几乎各地都缺乏水资源,调水耗资巨大,而且颇具争议。因此水资源规划将关注更好地利用水资源来保持环境用水并满足社会和经济用水需求。这也意味着低价值高耗水的农作物种植将被削减,在很多地方将有较大的削减量。

所有利益相关者参与制定水资源一体化管理规划(IWRMP),重点在于公平与最优化,并认真考虑流域和含水层的水量不足与水质问题。

3.2 对现状和前景进行评估

利用水平衡、水质分析和水资源模型对现状,包括环境和超采问题进行评估;对实施方案和条件进行评估,以确保为环境提供足够的水量;对行动计划的执行情况进行评估。

IWRM旨在实现可持续的水资源管理目标,在水平衡、水质、模拟分析等方面进行确认,并同时满足经济发展和社会目标,应包括基于经济、社会和环境目标的潜在行动的最优化考虑,以及在有效的资金资源下的最佳计划的选择。

财务计划包括机制的建立(例如信托基金)和完善,且必须具备透明的规章制度。

3.3 落实规章制度

流域委员会、流域管理机构、国家政府、市政府、联邦政府机构和私人实体都应执行国家颁布的相关规章制度。流域管理机构应对以下几个方面负责:

(1)规划并实施流域水资源管理和投资的所有事务;

(2)发布、管理和加强用水权利和义务,并监控和评估流域或含层的水量和水质;

(3)设置征收比率并征收所有费用,包括水污染处罚费;

(4)财政规划和管理,包括基于 IWRMP的资金来源、使用和年度预算。

CONAGUA应对以下几个方面负责:

(1)建立政策、规范和标准,通过监管规划和年度预算,将其列入国家计划和年度预算;

(2)监管、监测并评价在国家和流域层面上的所有相关行动。

3.4 提高水费征收标准

旨在创造更多的资源为 IWRMP提供资金保障,以提高水利用效率和减少污染。

提高水费定额和水污染排放费。2005年,实际征收污染排放费大约为6.75亿美元,水污染费用估计为每年 60亿美元。提高并执行征收标准具有巨大的潜力,同时通过更好地执行和实施征收排放费可以减少污染和改善水质。

制订合适的排放费比率来促进对减少水污染的投资。排放费对于 CONAGUA来说也是一个巨大的未使用的收入来源,例如在法国,流域管理机构的大部分收入来源于污染罚金。在阿杜尔 -加龙河(Adour-Garonne)流域,72%的费用来自于用户的用水费和污染罚金。应该将污染罚金比例定的足够高并被较好地强制执行,以达到减小水污染的目的。将收取的水污染排放费又返还到污染源地,作为对废水处理、减少水体污染的投资。

3.5 实行水权登记

墨西哥水权登记已覆盖了所有水用户的 95%,这是一个很大的比例,将有助于控制耗水量至可持续发展的水平。为使水市场能正常运转,将实现完全由管理系统来计量用水和控制耗水量,并设置透明的市场结算和执行机制。

3.6 减少水污染

通过强制征收水污染费并增加其比率,以促进对工业废水的处理。主要来自于农用化肥和家畜产业的污染是水质恶化的原因之一,这种类型的污染难以监测和控制。因此必须制定和实施相应的规章制度,以减少和控制这种污染物的数量及其扩散。

4 IWRMP面临的挑战

(1)缜密规划,制定联合机制。政府应将其重点从公共投资项目转移到战略指导、地方分权、私有部门参与和财政支持。为建立更多较现实的目标,必须加强国家与州政府之间在规划方面和年度预算方面的紧密联系。

(2)提高各项用水指标的可计量性,对信息系统和输出性能进行监视和评估。

(3)扩展 CONAGUA国家信息系统,较好的性能跟踪和信息公开将要求灌溉地区和灌溉单位提供性能标准化报告。

(4)致力于地区投资,改善制度环境,激励私营部门参与。就水和卫生设施方面的投资,应关注以下 3个方面:①使水和卫生设施惠及至贫困人群;②扩展废水处理覆盖面;③提高水管理组织的执行效率。较优的投资计划项目将会提高成效,应鼓励私营业主为水和卫生等公共设施投资,增强联邦信托从国内外吸引更多的私募债券进行地区性投资。