集体林地使用权流转的利益相关者博弈分析

柯水发1,2,李红勋1

(1.北京林业大学经济管理学院,北京 100083;2.中国社会科学院农村发展研究所博士后流动站,北京 100732)

1 引言

林地使用权流转是市场经济条件下林业发展的客观必然[1]。2008年6月8日中央10号文件《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》做出了“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”的规定。博弈论自20世纪80年代引入中国以来,许多学者开展了卓有成效的理论研究和应用研究[2]。文献研究表明,孙海兵[3]、康雄华[4]、陈翠芳[5]、李亚成[6]等一些学者已针对农地和建设用地流转开展了博弈研究,然而目前尚缺乏运用博弈论专门针对林地使用权流转加以分析的研究成果。因此,本文在借鉴前人相关研究成果的基础上,尝试从多元动态博弈的视角对林地使用权流转的利益博弈关系加以分析,旨在为进一步规范林地使用权流转行为,完善林地使用权流转机制提供决策参考。

2 林地使用权流转利益相关者分析

林地使用权流转利益相关者分析是林地使用权流转行为博弈分析的基础。林地使用权是从林地所有权中分离出来的,包括对林地的占有权、经营权、收益权和一定条件下的处分权[7]。林地使用权流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下,将林地的使用权按一定的程序,以有偿或无偿的方式,由一方转让给另一方的经济行为[8]。林地使用权流转包括一级市场流转和二级市场流转[9]。一级流转系在集体林权制度改革的过程中,集体林地使用权通过“确权到户”流转至各个农户。二级流转系农户获得林地使用权后,二次流转给其它利益主体进行经营的行为过程。本文主要侧重于二级流转的博弈行为研究。1998年4月修改出台的《森林法》使得林地使用权流转这一制度得以正式确立[10]。《森林法》第十五条明确规定了在不改变林地用途的情况下,用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。

根据利益相关者理论[11],林地使用权流转利益相关者系与林地使用权流转有着利害关系的个人、团体或机构。林地使用权流转过程中涉及到转出方、转入方、中央政府、地方政府、林业主管部门、村集体组织、林业相关企业、各类流转中介服务组织、科研院所、新闻媒体等诸多利益相关者。根据相关者与林地使用权流转的紧密性及其利益影响程度,可将利益相关者分为直接利益相关者、间接利益相关者和潜在利益相关者。

(1)直接利益相关者。指直接介入实际林地使用权流转过程,并与林地使用权流转有着密切的直接利益影响关系的群体、机构或个人,具体包括:转出方、转入方、流转中介及相关服务组织等。农户(转入方和转出方)是林地使用权流转的最直接的利益关系主体。随着集体林权制度改革的不断深入,以保障林农福利和明晰产权为手段的分户承包经营体制全面展开,南方集体林区已呈现出以分户经营为主体的基本经营格局[12],农户已日益成为一个拥有自主决策权的决策主体,有权就自己所拥有的林地使用权是否进行流转进行决策。

(2)间接利益相关者。指与林地使用权流转有着间接利益影响关系的群体、机构或个人,具体包括中央政府(以国务院为代表)、地方政府(省、市、县、乡政府)、林业主管部门(内涵包括国家及地方林业局)和村集体组织(村干部为代表)等。其中,林管部门(指各级林业管理机构,包括国家林业局、各级林业厅局等)是林地使用权流转政策的制定者、执行者、协调者和督导者,是林地流转行为的重要博弈方,其利益目标在于追求通过林地使用权流转,提高林业生产力,提升林业部门绩效。此外,村干部也是重要的博弈利益主体,村干部是村集体经济组织决策及利益的代表者。村集体组织是村民自治组织,拥有林地所有权,有权管理本村集体资源,有权收取林地使用费。在集体林权制度改革过程中,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定:集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转,要在本集体经济组织内提前公示,依法经本集体经济组织成员同意,收益应纳入农村集体财务管理,用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。在二次流转过程中,农户林地使用权流转也需告知村集体,并由村集体出具相关证明材料。可见,以“村干部”为代表的村集体组织在林地使用权流转过程中也是一个重要的利益集团。

(3)潜在利益相关者。指与林地使用权流转有着潜在利益关系的群体、机构或个人,一旦介入林地使用权流转,就会转化为主要利益相关者或次要利益相关者,主要包括科研教学机构及人员、新闻媒体、国内外非政府组织、非流转户、潜在厂商(如林业企业)、周边村社、相关财税部门等。他们是林地使用权流转的潜在参与者和影响者,作为理性主体,也追求各自潜在利益的最大化。

林地使用权流转的实际过程就是各利益主体间复杂的多元博弈过程。在各利益相关者复杂的责任、权利和利益关系中,各利益主体之间有共同的利益结合点,但同时也存有差异,各方都希望能在林地使用权流转过程中达到自己的最优目标或实现利益的最大化,其过程就是多方博弈的行为过程。

3 林地使用权流转利益博弈分析

3.1 基本假设

(1)理性局中人假设。本研究的局中人就是政府部门(林管部门)、村干部和农户3方,是博弈的决策主体和策略的制定者。

(2)行为策略空间假设。本研究假设林管部门有鼓励和限制流转2种策略;村干部有积极配合和消极配合2种策略;而农户的策略空间为流转和不流转2种。

(3)动态博弈次序假设。本研究中的博弈次序假定为由林管部门首先做出是否鼓励或限制流转的决策,其次由村干部做出是否积极或消极配合的决策;最后由农户做出是否选择流转决策。

(4)完全信息假设。假设林管部门、村干部和农户彼此都了解对方的行为策略空间和收益函数,及对对方都具有完全信息。

(5)收益假设。当所有的局中人采取的策略确定以后,他们各自就会得到相应的“收益”。这里采用支付函数表示局中人从博弈中获得的收益。

在林管部门鼓励流转的情形下,农户若进行流转,农户进行流转的收益为RH,则村干部积极配合取得的收益为RC;村干部消极配合取得的收益为0;林管部门取得的收益为RF。若农户未进行流转,农户不流转的收益为0;而林管部门的绩效目标未实现,收益为0,村干部的收益也为0。在林管部门限制流转的情形下,农户若发生流转则林管部门限制流转的目标没有实现,林管部门收益为0,村干部的收益为0,若农户未进行流转,则林管部门的收益为RF,村干部收益为RC。若林管部门鼓励流转,而村干部消极配合,设置流转障碍,则农户的流转需额外支出Δ RH,即农户流转收益会损失ΔRH。若林管部门限制流转,而村集体积极配合,积极干预流转行为,则农户的流转需额外支出 Δ RH,即农户流转收益会损失Δ RH。林管部门鼓励或限制流转的成本为Δ FC;村干部因积极配合付出成本为ΔCC。若林管部门鼓励流转,但村干部消极配合,若要让农户选择流转,林管部门需多支付促进成本ΔCF;若林管部门限制流转,但村干部消极配合,若要让农户选择不流转,林管部门需多支付激励成本ΔCF。

3.2 动态博弈模型构建与说明

根据前文假设分析,可以勾画出政府、农户与林管部门3者间的动态扩展式博弈树,见图1。

表1 局中人博弈矩阵

图1 林管部门、村干部与农户间的动态博弈树

根据博弈树不难确定出参与人的博弈结果(表1),分析得出以下几点。

(1)在林管部门鼓励流转、村干部积极配合、农户选择不流转的情形下,农户流转收益为RH;村干部因积极配合付出成本为Δ CC,因农户流转村干部获得收益为RC,因此村干部收益为RC-Δ CC;而林管部门因农户流转,目标实现获得收益为RF,因鼓励农户流转支付成本ΔFC。因此,达成的博弈结果为(RF-Δ FC,RC-Δ CC,RH)。

(2)在林管部门鼓励流转、村干部积极配合、农户选择不流转的情形下,则农户因没有发生流转行为,收益水平为0;村干部也无流转收益,且需支付积极配合的成本为ΔCC;林管部门也需支付鼓励流转的成本ΔFC,因此得出此种情形的均衡结果为(-Δ FC,-Δ CC,0)。

(3)在林管部门鼓励流转、村干部消极配合、农户选择流转的情形下,农户的收益会因村干部消极配合,设置流转障碍,致使农户的正常流转收益损失ΔRH;村干部因消极配合,无成本支出,也无法获得正常收益水平RC,因而收益为0;而林管部门因村干部的消极配合,在原鼓励成本ΔFC的基础上需多支付Δ CF来促进流转。因此,此种情形的博弈结果为(RF-Δ FC-Δ CF,0,RH-Δ RH)。

(4)在林管部门鼓励流转、村干部消极配合、农户选择不流转的情形下,农户的收益水平为0,村干部因消极配合无成本支出,但因农户选择不流转需支付消极配合的责任成本,在此假设等同于RC;政府无流转收益,且需支付先前的鼓励成本ΔFC。因此博弈结果为(-Δ FC,-RC,0)。

(5)在林管部门限制流转、村干部积极配合、农户选择流转的情形下,农户要完成流转行为,需多支付成本ΔRH;农户若进行流转,则林管部门的限制流转目标未实现,收益为0,同时还要支付ΔFC的限制成本;而村干部因积极配合需付出配合成本Δ CC。因此,博弈结果为(-Δ FC,-Δ CC,RH-Δ RH)。

(6)在林管部门限制流转、村干部积极配合、农户选择不流转的情形下,农户收益为0;政府因农户选择不流转实现预期目标,收益为RF,但同时需支付限制成本Δ FC;村干部因积极配合实现不流转收益目标RC,但同时需支付配合成本Δ CC。因此,博弈结果为(RF-Δ FC,RC-Δ CC,0)。

(7)在林管部门限制流转、村干部消极配合、农户选择流转的情形下,农户收益为RH,且因村干部消极配合,农户无须支付额外流转成本;村干部因农户选择流转损失收益RC;政府因农户选择流转无收益,且须支付限制成本 ΔFC和处置成本 Δ CF。因此,博弈结果为(-Δ FC-Δ CF,-RC,RH)。

(8)在林管部门限制流转、村干部消极配合、农户选择不流转的情形下,农户收益为0;村干部消极配合收益为0,政府RF的收益目标实现,同时除支付正常的ΔFC限制成本外,因村干部的消极配合还需支付额外的促进成本Δ CF以激励农户选择不流转。因此,博弈结果为(RF-Δ FC-Δ CF,0,0)。

3.3 博弈均衡解分析

从表1中得知:就林管部门和村干部的角度而言,在鼓励流转的情形下,最优解为①,在限制流转的情形下,最优解为⑥。作为理性的行为主体,林管部门之所以鼓励流转,是基于流转的利大于弊而进行的行为决策。农户选择流转是基于流转可获利前提而进行的行为选择。因此,在林管部门鼓励流转的情形下,农户选择林地流转,则表明流转有助于实现林地资源的优化配置和林业生产率的提升,农户、村集体和林管部门都可从流转中获利。实践中,由于农村集体经济组织与地方政府在行政组织上存在从属关系,大多情况下农村集体经济组织是地方政府“行政命令”的传达者。因此,村集体作为一个自治组织,在强势的政府部门面前,村干部通常会积极响应政府号召,积极配合宣传并开展鼓励或限制林地使用权流转活动,以一小部分利益损失获取次优的收益选择。另外,在强势的政府态度和鲜明的舆论导向中,农户会选择跟随林管部门和村干部的行为导向。

就农户角度而言,最优解为①和⑦。即不论在限制流转和鼓励流转,无论村干部是积极配合,还是消极配合,只要流转的净收益为正,也就是说通过流转可以改善自身福利,农户就会千方百计地寻求流转,并尽可能地通过场外流转,以减少交易成本。

上述均衡解中,最优解①系3方利益主体可共同接受。这一均衡解也正好解释了当前的林地使用权流转实践情况,即当前林管部门大力鼓励林地使用权流转,村干部积极配合流转,农户也愿意积极参与流转。相关研究成果[13-15]也表明,在明晰经营主体林业产权的前提下,通过公平公正和合理有序的林地使用权流转,各利益主体积极参与林地使用权流转,实现林业规模经营,增加林业经营收益和社会福利已成为共识。

此外,当出现如下几种情形时,旧的博弈均衡会被打破,以形成新的利益均衡。

(1)当林管部门的激励或限制流转的成本 Δ FC过大时,超过给林管部门激励或限制流转所带来的收益水平RF时,旧的博弈均衡会被打破,新的博弈均衡会重新形成。

(2)当村干部配合林管部门开展激励或限制流转行动的成本ΔCC超过其所带来的收益水平RC时,村干部也有可能重新进行自身的行为选择,以改善自身的收益状态。

(3)当农户逆林管部门鼓励或限制流转政策而采取反方向的策略行动时,农户要为此多支付额外的成本ΔRH,以实现其策略选择,当这一成本高过其选择流转或不流转的收益水平RH时,农户的策略选择也会发生相应的变化。

4 结语

林地使用权流转是一个涉及农户、村干部、林管部门等多元主体的利益博弈过程。在市场经济环境中,不同的利益主体有着不同的博弈利益诉求,作为每一个理性主体会尽可能的去追求利益的最大化,并在多个主体的博弈关系中取得均衡。为进一步促进林地使用权流转,尽可能地实现各方利益目标的最大化目标,需进一步加强如下几个方面的建设。

(1)建立公平有效的责权利相统一的利益分配及奖惩机制,合理配置产权流转收益,形成各博弈方稳定的收益预期,有利于各博弈方做出长期理性的行为决策。

(2)进一步深化林权制度改革和完善配套改革,以促进林地使用权流转。通过林权改革,明晰山林权属,落实经营主体,放活林业经营,落实处置权,保障收益权,进一步解放和发展林业生产力;同时通过创新林业管理体系、改革林业投融资体制、完善林木采伐管理政策、建立健全林业社会化服务体系等,以保障林地使用权流转。

(3)完善林地使用权流转服务体系,以激励和规范林地使用权流转。建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的林地使用权流转市场,建立森林资源流转信息库,完善森林资源资产评估体系,流转交易市场中介服务体系、流转合同法律服务体系、流转收益保障体系、流转风险防范体系等,真正实现林地使用权流转的自由化、公平化、简便化、理性化、市场化和规范化。

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