目前监理的弱势地位亟待改变

时润生 殷正云

我国建设监理行业经过二十多年的发展，虽然已经在各方面取得了一定的成绩，但是从目前总的情况看，建设监理行业的发展还很艰难，监理的弱势地位可能是一个不争的事实。监理的定位不清，任务越来越重，责任越来越大，付出与收入不相称，处境仍很艰难的状况，严重影响着、制约着我国监理行业的健康发展，也不同程度地影响着建筑的其他行业的发展。要使我国建设监理有一个好的发展态势，有一个良好的发展环境，监理的这种弱势地位就需要亟待改变。

1 监理的弱势地位的主要表现

1)监理合同签订不平等，存在霸王条款。从监理招投标一开始就不够规范，不少是明则招标，实则建设方早有目标，或者已经内定。在签订的工程监理合同中，有的建设方并未认真执行国家的合同标准文本规定，将监理方的义务和责任一再放大。对项目监理部的项目总监人选、人员数量、专业配置、持证上岗，都提出了很苛刻的要求。有的建设方为了瞒过政府主管部门的监管，在合同上明着看取费标准还不低，实际是订的阴阳合同。监理企业为了承揽到工程，只好不得已而为之。建设方行为不规范还表现在他们既要求监理负责，又不舍得给监理权力，该监理行使的权力，他们有的却滥用，造成了有责任的没有权力，有权力的没有责任。这种责任和权力的严重不对等，监理付出多、责任大和收益的严重不对等，给监理行业的发展，顺利地开展监理工作都带来了困难。

2)经常替人受过，为他人买单。在工程监理中，有些建设方虽然委托了监理，但又往往不把监理作为建设的独立一方。他们的主要表现是，常常不大相信或不大支持监理，而是以建设方自居，居高临下，在工程管理中，不尊重监理方的意见，而是随意发号施令，干扰监理的正常工作，剥夺监理的正当权力。在工程管理中，一旦出了工程问题，建设方就常常不分青红皂白，责怪监理没有服务到位。监理方为了维护与建设方的关系，常常是秀才遇到兵，有理说不清，不得不替建设方的不规范的行为所造成的事故担责任、背黑锅。

3)小马拉大车，监理的责任越来越重、风险越来越大。目前我国监理的状况可以用小马拉大车来形容。我国于 1998年颁布实施《建筑法》，2000年颁布实施《建筑工程质量管理条例》，都设专章明确阐述了工程监理的性质、地位、作用、罚则及建设单位、承包单位与监理单位之间的关系。《建设监理规范》也明确规定建设监理实行项目总监理工程师负责制，施工阶段的监理是“三控、两管、一协调”。但实际执行中却问题不少，特别是近年来，我国在监理工作方面相继出台了一系列的法律法规，监理承担的责任也越来越重，对监理工作的要求越来越高，随之而来的给监理可能带来的风险也越来越大。实际执行中，一些建设方要求监理管安全，甚至连工地的防盗都要管。国家《安全法》明文规定，施工单位作为建设工程安全生产的责任主体，应对施工安全负责。监理要管安全与国家大法不符，也确实是勉为其难。监理的作用最多也只能起到对施工安全的监管作用。据一次全国监理行业会议获悉，近年来，因施工安全事故监理人员受牵连受到刑事处罚的有上百人之多。这其中不乏有蒙受冤情的，致使不少监理人员对监理工作心存余悸，产生了离开监理企业，以致造成监理从业人员减少，监理人才严重流失。

4)施工企业多数搞劳务承包，造成管理层和作业层的严重分离。一些建筑企业在追求利润最大化的动机驱使下，不执行国家的规定，常常将自己所承揽的工程项目分包或转包给不具有相应资质能力的企业。他们投标时头上的光环很多，什么国家的认证、获奖工程、各种荣誉、企业的人才技术优势和实力等，但常常是“一级投标、二级进场、三级管理、包工头指挥、农民工干活”。施工队伍素质低，且管理人员又严重不到位。面对这样的施工队伍，监理的管理水平再高，就是用出全身的解数，使尽浑身的力气，也很难按规范要求做好监理工作。

5)从监理的外部环境看，制约着监理行业发展的因素还比较多。目前，监理市场不规范的行为还很严重。虽然市场行为规范需要一个过程，且也确实看到了一些成效，但问题仍颇多。政府主管部门在完善法律法规方面，对建设监理的要求比较多，但对其在建设领域中的法定地位和具有的权力方面支持的力度还不够大。特别是现有的法律法规执行得不好，缺少应有的执行力。在实际监管方面，在工程参建方中，建设方应当是重点的监管对象，应更多的监管其市场行为;从监理自身看，当前监理队伍总量，特别是合格的监理人员不足，按照国家目前建设规模，监理工程师缺口达 50%，监理企业基础薄弱。由于监理取费低，始终制约着监理行业的发展，至今全国大型有实力的监理企业还不多。一般多是中、小规模的企业，基础相对较差。由于监理企业收益少、风险大，监理工程师门坎相对过高，造成近几年报考监理工程师资格考试的人数有逐年下降的趋势。监理队伍不稳定，直接影响了监理行业的发展。

2 监理弱势地位的成因与分析

1)监理定位与实际差距大。从我国建设监理起源说，在20世纪 80年代，我国结合当时的实际，建立了建设监理制度。当时给监理的定位是，受项目业主的委托，对建设项目从可行性研究到竣工验收、投产使用的整个或一部分过程进行控制和管理。但这 20年来，监理企业更多的是进行了其中的施工阶段监理，就是搞项目管理或工程总承包的企业也为数不多、时间不长。这种定位与实际的差别，不同程度的影响着建设监理行业的发展。

2)建设公开、公正、公平的市场体系还存在许多问题。目前，监理市场体系建设还不完善，市场不规范的状况还相当严重。我国建立建设监理制度后，为了发展监理事业，从法律、法规、规范、政策等方面对建设监理做出了规定。针对当时普遍对建设监理这种管理模式所能带来的经济效益和社会效益缺乏认识的实际，政府当时采取了一定规模以上的项目强制性监理的做法，这虽然对推动监理制度的实行起到了促进作用，但这种做法毕竟不是市场经济的产物。因为它在一定程度上剥夺了建设方的自主权，也给之后的监理行业的健康发展带来了不利的影响。

3)国家行政主管部门对建筑市场的监管力度还不够大。为了建设开放的，公正、公平的社会主义市场体系，虽然国家行政主管部门做了大量的工作，但这种艰难的行进还很不理想。到底对我国监理如何定位，朝什么样的方向发展，还始终缺乏明确的法律依据。对监理行业硬性要求比实际关爱多，在研究如何使监理行业有一个良好的发展环境，还缺少应有的理论研究、理论支撑和政策支持。监理始终处于弱势地位的外部环境，目前不但没有多大改变，且有愈演愈烈之势。

4)监理企业畸形发展。特别是前十年，除了人力资源之外，监理与其他行业相比因投入不多，不需要多少机械设备，导致了当时监理企业的过快发展。监理市场鱼龙混杂、良莠不齐的状况十分明显。国家住房和城乡建设部经过企业资质重新申请就位，虽然淘汰了一些监理企业，但市场的竞争环境仍不乐观。一些监理企业也缺少建设领域独立一方的意识，在监理工作中一些监理人员常常是提心吊胆工作，不敢理直气壮的拿起法律武器维护自身的合法利益。

3 改变监理弱势地位的探讨和建议

1)监理行业要尽快同国际接轨。

建设监理是发展市场经济、社会化分工越来越细的产物。引入国际工程咨询业参与市场竞争，监理行业同国际接轨不仅有了这种可能，而且成为必要。要按照市场经济规则办事，要在不断完善监理企业信用体系建设的基础上，监理受建设方委托，一些实力比较强、具有综合资质的监理企业可以实行项目管理或项目总承包，向国际咨询服务公司的方向发展，有的中型企业可以突出自己的特色以工程监理为主体，县乡也可以成立监理事务所。在拓宽工程监理监理业务范围的基础上，形成多层次、全方位的开放格局，要打破行业性保护和区域保护，使更多的监理企业能公平的参与市场竞争，使监理企业在监理市场各得其所、齐头并进。

2)在学习国际成功经验的基础上，正确对监理行业定位。

国家建设行政主管部门和各级行业协会，应在深化对监理认识上，坚持和完善建设监理制的基础上，尽快修订和出台新的《建设监理规范》，制定全行业统一的可操作性强的管理制度和管理标准。以法定的形式明确监理的地位，改变目前监理人员的社会地位和工作地位，使监理行业摆脱困境，使我国监理行业进一步走上科学化、规范化、制度化的轨道。对我国建设监理行业要明确其发展方向;在加快开放的，公平、公正的监理市场建设中，明确建设各方的责任和权力，以法律法规的形式明确监理的权力，增强建设法律法规的执行效力。完善我国信用体系建设，加大对违规成本的力度，形成一种威慑力;监理企业作为高智能的社会中介服务机构，法律就应保证其实现独立一方的地位，具有一定的权威。除实行项目管理和项目总承包之外，应尽快形成“小业主、大监理”的格局，委托监理合同一经签订，建设单位不得随意干涉监理工程师的正常工作，使其能秉承“守法、诚信、公正、科学”的服务宗旨，坚持“独立、自主、公正”的从业，真正落实项目总监负责制的管理体制。在实际监管方面，尤其要加大对建设方的监管，加大其违规的成本，要坚持司法公正、公平，应“以因定责，以责论处”。在执行监理取费标准上，工程建设监理是有偿服务活动，酬金及计提办法，要出台硬性措施，不能是一纸空文，确保新的收费标准得以兑现。要考虑和解决目前监理工程师门坎过高、待遇低的问题，使监理企业能留得住人才，实现全面的、稳定的、可持续发展。

3)监理企业要自律、自强，创建具有公信力的品牌企业。

监理行业要努力做强、做大，建设具有公信力的企业。要促进更多的监理企业向项目管理和工程总承包方向发展。企业领导应坚持以人为本的科学发展观，真正把人才作为支撑监理企业科学发展最宝贵、最具潜力的战略资源，通过人事制度改革，资源重组，广泛吸纳社会资源，改善企业人才结构，提升监理企业的综合素质和市场竞争力。不断提高员工的思想水平、工程专业知识、工程实践经验和工程管理能力，尤其要提高员工的职业道德水平。在工程监理中，既要精心监理，严格执行国家建设监理的法律法规、标准和强制性条文，提供优质服务，又要敢于拿起法律武器，维护自身的合法权益。

要成就一项事业离不开我国整个经济建设的大环境，离不开政府的政策和法律法规的指导，离不开行业协会的管理帮助，也离不开其他相关行业的发展，更离不开监理企业自身行为的不断规范和综合监理能力的提升。随着监理的弱势地位的这个瓶颈被打开，我国监理行业一定会得到长足的进步和发展，实现我国“十二五”规划方面，同其他行业协调发展，形成互相支撑、互相促进、良性发展的局面，为我国经济社会的发展做出自己应有的贡献。

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