论城市生活垃圾处理法律制度的完善★

2011-08-15李清宇刘玉清

山西建筑 2011年32期

李清宇刘玉清柴涛

0 引言

近年来，我国城镇化步伐明显加快，随之而来的城市生活垃圾问题日趋严峻，如何采取更加有效的措施来解决城市生活垃圾污染问题已成关注焦点。从国外城市生活垃圾治理成功经验看，在法律层面对生活垃圾分类分拣及综合利用进行具体规定，是解决城市生活垃圾问题的根本途径。但我国虽在此方面有相关立法，但却内容过于原则化，操作性较差，且配套法规不完善，给城市生活垃圾资源化利用带来相当大的困难，影响我国城市生活环境质量的提高。

1 我国城市生活垃圾的现状

由于我国经济社会的快速发展，人口向大中城市集中的速度越来越快，城市生活垃圾问题愈来愈凸显，现已发展成为城市一大公害。我国城市生活垃圾的清运量2009年已达1．5亿t，而无害化处理仅为1．1亿t［1］，处理率约为71%，且处理方式主要为填埋和焚烧，几乎没有将生活垃圾进行分类处理及综合利用。因此，我国城市生活垃圾处理问题所面临的形势非常严峻。

众所周知，城市生活垃圾是“放错地方的资源”，若合理开发，可实现资源的循环利用，达到环保、绿色、低碳的目的。若按目前现状，垃圾资源不但会被浪费，还会产生破坏土壤，污染大气，影响水质，侵占空间，妨碍市容等一系列环境问题。虽然我国为解决此问题作出了努力，部分城市也出台了一些相关的地方性法规，但由于各个地方立法角度和实施环境的差异，致使其难以发挥作用。因此，从国家层面加快对我国城市生活垃圾分类分拣及综合利用进行立法已是刻不容缓。

2 我国城市生活垃圾相关法律情况以及存在的问题

我国城市生活垃圾污染防治的相关立法有:《环境保护法》(1989年)、《固体废物污染环境防治法》(2005年)，还颁布了相应的配套法律法规《清洁生产促进法》(2002年)、《城市市容和环境卫生管理条例》(1992年)、《城市生活垃圾管理办法》(2007年)等。同时地方性法规有:《广州市固体废物污染环境防治规定》(2001年)、《太原市清洁生产条例》(2008年)等。以上规定为加强城市生活垃圾处理与污染防治提供了技术政策和法律依据。但是仍存在一些严重制约城市生活垃圾分类分拣及综合利用发展的问题［2］。具体为:生活垃圾分类标准不统一，分类要求不具有强制性;生产者责任制度不具体，各环节责任义务不明确;生活垃圾收费制度不完善，“谁污染，谁治理”意识观念难树立。

3 德国生活垃圾相关法律及措施制度

德国十分关注城市生活垃圾污染问题，相关配套法律法规较为完备。其中《废弃物处理法》(1972年)、《废弃物限制处理法》(1986年)、《包装废弃物处理法》(1991年)、《循环经济和废物处置法》(1994年)［3］等法律规定，为德国的城市生活垃圾污染防治提供了依据。同时相应的措施制度有“黄桶绿点系统”［4］措施、押金返还制度、垃圾处理收费制度和生产者责任延伸制度等，为德国的城市生活垃圾污染防治提供了保障。

4 对我国城市生活垃圾立法启示

1)完善配套法规以及明确法律责任。在《固体废物污染环境防治法》基础上，要完善配套法规，对各种行为要有具体规定。对产品的生产、消费、处理等各个阶段，都要有明确的责任主体，对相应主体所承担的责任，所履行的义务都要有具体的规定。坚持“谁污染、谁负责”原则。对于违反相关规定行为的法律后果，采用刑法处罚和行政处罚相结合的方式，根据其破坏环境的程度，采取相应的处罚。生产厂商、消费者、垃圾回收处理单位公司等都要明确自己的法律责任和义务，真正做到有法必依，违法必究。

2)加强政府监管。政府要明确其监督责任及范围，加强对产品的生产、销售、消费、处理各个阶段的监管。在生产阶段要对原料、辅料、生产流程、技术路线、产品方案、回收措施等进行监管。在销售和消费阶段要对失去利用价值或没有失去利用价值但被抛弃的废弃物投放方式、分类标准、伪造垃圾分类塑料袋等进行监管。在处理阶段要对生活垃圾的回收途径、无害化处理方式、乱扔乱丢垃圾行为等进行监管。保证生活垃圾处理无害化、资源化、减量化，促进城市生活垃圾分类分拣及综合利用。

3)树立环保意识。加大宣传教育力度，提高城市居民的环保意识。通过电视、广播、网络、报纸、杂志等方式宣传教育生活垃圾源头分类，使居民真正认识其分类的意义，积极参与垃圾分类，为环境保护贡献自己的一份力量。加强垃圾投放方式、分类标准的指导工作建设，促使生活垃圾的分类及资源化利用。学校的宣传教育更为重要，要从小让孩子们认识到生活垃圾对生态环境的危害，学会生活垃圾分类投放，使用环保产品，拒绝使用一次性产品，树立环境保护意识。

5 我国城市生活垃圾配套法规的完善

尽管我国已制定《固体废弃物污染环境防治法》，但由于缺少配套法规，使生活垃圾在减量化、无害化、资源化过程中无法可依、无规可循、无据可查。为此，应在如下方面作具体完善。

5． 1 统一生活垃圾分类标准

借鉴发达国家的成功经验，按主要组成成分进行分类，具体分为纸类、塑料类、电子产品类、厨余垃圾、其他垃圾共五大类。其中“其他类”垃圾主要是成分结构复杂，难以用上述标准界定的垃圾。以此为标准，对现在五花八门的垃圾设施进行改造，如垃圾袋统一发售，强制使用;垃圾箱统一标准，分成五类;运送车辆进行改装，按类回收。其中，垃圾袋、垃圾箱分类标识醒目、易于辨识。此外，成分结构较为复杂的垃圾，要有详细规定，预分或拆分后投放要有明确规定。

5． 2 延伸厂商责任

尽管我国的法律法规中有生产者责任延伸制度条款，但规定不明确、缺少操作性，对生产者约束甚微，从而形成厂商只管生产赚钱，不管产品销售带来的环境问题，违背了“谁污染，谁付费”的环境法精神［5］。为此，建议从如下三个方面延伸厂商责任:1)押金制度，具有潜在污染特性产品厂商根据其产量向国家缴纳一定数量的押金，这部分押金可以通过厂商回收废弃产品的数量按比例进行返还，剩余的押金是国家代其处理废弃产品的费用。同时，消费者在购买具有潜在污染特性的产品时预付一定数量的押金，当他们将产品或其包装物送回指定的循环或处理中心时，即可取回押金，如果产品被随意扔掉，消费者就要承担拿不回押金的损失。2)付费制度，居民可以通过电话、互联网等方式与厂商或相关的专业公司联系，让其上门服务，付其一定的处理费用将成分复杂或污染环境的废弃物收走。3)罚金制度，对于不能将生活垃圾放到指定地点、随意倾倒垃圾、不付费偷扔垃圾行为的市民、企业、单位等要对其进行处罚，根据其行为对周围环境的污染程度(污染程度分为严重污染、轻度污染、污染非常小)进行罚款。

5． 3 转变观念及完善垃圾收费制度

目前，我国生活垃圾处理的主体还是政府，是城市生活垃圾收集、运输、处理整个环节唯一的责任人。这样就会给人以误解，认为城市生活垃圾处理是一项公益事业，结果导致垃圾分类收集难以贯彻实行，垃圾资源化利用难以实现［6］。因此，首先树立生活垃圾问题不仅仅是政府的责任，是与我们紧密相关的观念，每个人都有责任义务遵守“污染者付费”原则。其次改变垃圾收费方式，由目前的“按户收费”转变为“按人收费”，收费标准按照全国处理各种生活垃圾的平均成本及城市实际比对来确定。