调整政府与学校的关系<br/>——公共利益的视角

调整政府与学校的关系
——公共利益的视角

2011-08-15侯贵宝

黄冈师范学院学报 2011年5期

关键词：公共利益政府学校

燕新，侯贵宝

(1.中国教育科学研究院，北京100088;2.黄冈师范学院，湖北黄冈438000)

调整政府与学校的关系
——公共利益的视角

燕新1，侯贵宝2

(1.中国教育科学研究院，北京100088;2.黄冈师范学院，湖北黄冈438000)

调整和完善政府与学校的关系，是深化教育行政体制改革，建立现代学校制度的必然要求。明晰政府的“公共性”属性和学校的“公益性”属性是正确处理政府与学校关系的价值基础。坚持政府与学校关系调整的公共利益取向，在公共行政改革的框架下，理顺政府与学校的关系，转变政府职能，建立有限责任政府;引入“治理”概念，构建政府与学校的新型合作关系。

政府;学校;公共利益;公共性;公益性

一、问题的提出

在我国，政府既是公立学校的举办者又是公立学校的管理者。根据《中华人民共和国义务教育法》(2006年修订)第七条之规定，我国实行“统一领导，分级管理”的教育管理体制，有学者把它概括为公立学校外部权力结构模式，即国家基于教育主权统一领导全国各级各类学校，具体由教育部负责管理权的行使，地方各级政府及其教育行政部门负责管理相应级别的学校。［1］上述“统一领导、分级管理”的外部权力结构模式是特定历史条件下的产物，是计划经济体制下全能政府的体现，突出的表现是政府力量强，学校力量弱;政府是领导者，学校是被领导者;政府是人财物等教育资源的拥有者和支配者，学校是使用者和看护者。在这种关系中，政府是主动的，学校是被动的。这种传统的政校关系不适应时代发展的要求，深化教育改革，重新认识和调整学校和政府关系，是建立现代学校制度的必然要求。与过去相比，政府应在学校建立现代学校制度的过程中承担什么职责?政府如何实现政府教育行政职能和管理方式的转变?政府在构建新型政校关系中发挥什么作用?以政府为主体，构建新型政校关系，对深化教育行政体制改革，建立现代学校制度有重要的启示和意义。

针对政府与学校的关系，目前已有了一些比较有代表性的研究成果，如按照负载的内容和互动的方式，政府与公立学校的关系大致可分为四种:(1)行政执法关系;(2)经营管理关系;(3)指导服务关系;(4)资源配给关系。［2］有学者认为，政府与学校的关系实质上是一种行政法律关系，双方地位具有不对等性。不管两者关系如何调整，这种不对等性不会改变。［3］还有学者认为，学校与政府的关系是:(1)公法意义上的行政法律关系;(2)由政府管辖权派生的政府与学校之间的专业法律关系;(3)私法意义上的民事法律关系。［4］上述学者关于学校与政府之间的关系的观点，为我们探讨如何调谐学校与政府之间的关系提供了思考的空间与操作路向。

本研究主要从公共利益理论的视角，立足政府的“公共性”和学校的“公益性”，进而阐释政府和学校(本文指公立中小学)的关系。

二、公共利益理论视角下政府的“公共性”和学校的“公益性”

传统公共利益理论的代表夏伯特认为，公共利益理论的核心是在政治和公共行政体制中公共利益是如何实现的。这主要包括公共利益是如何形成的，如何表达和如何实现的。一种关于政府公共行政的公共利益理论必须考虑公共利益概念与政府职能和角色的关系。分析政府和学校的公共属性是其实现公共利益的出发点。

(一)政府的“公共性” 要理解政府的公共属性，就必须对政府的内涵进行梳理。狭义的政府仅指国家行政机关，这种说法是当代中国通行的看法。［5］对“政府是什么”进行了最完整概括的是《布莱克维尔政治学百科全书》，它主要从三个角度使用政府概念:“就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家权威性表现形式。其正式功能包括制定法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。”“政府一词还可以指对社会进行统治的方法。”“在最广泛的形式上，政府构成了统治制度。这些制度帮助确定统治者彼此之间以及统治者同政治反对派之间、同政府的最重要的运行部门——行政机构中的职业官员之间相互关系的方式”。［6］

本文从“公共性”视角出发，认为政府是公共服务机构。比如，樊纲认为:“所谓‘政府’，作为一种公共机构，其‘本份’的职能，说到底简单的一句话就是‘组织和执行公共物品的供给’。”“从逻辑上说(而不是从历史顺序上说)，所谓‘政府’，在一定意义上正是根据这样的公共需要而产生的——更严格一点说，政府本身的‘合法性’，正存在于这样的公共需要当中——政府本身是被公众创造出来保护公众权益、调解社会纠纷的社会仲裁人。”［7］

可见，“公共性”是政府内涵的应有之义，政府只有以“公共利益”为价值取向，组织和执行公共物品的供给和协调，才能不断实现政府职能和权力的转移，真正理顺政府和学校的关系。

(二)学校的公益性学校作为专业性的教育场所，其公益性首先表现在教育活动的非营利性、福利性及保障国家对教育的投入等方面，其次，教育的公益性还体现在教育目的和教育内容对社会公共利益的维护。教育不仅具有促进个人发展的本体功能，同时还具有促进社会发展，增进政治参与和社会稳定的社会功能。

学校的公益性决定了政府对学校所必须承担的责任和义务，决定了政府必须赋予学校自主办学的自主权力和相应的责任。但是随着社会市场经济体制的逐步建立，市场机制作为配置资源的方式之一也在政府和学校关系的调整中发挥着作用。在计划经济体制下，学校的公共利益是通过政府的强制权力配置实现的，通过政府垄断来提供的。在政府垄断公共教育的背景下，教育产品被界定为纯公共产品，政府既是教育和学校的举办者，又是办学者和管理者，教育活动的计划与规划、资源配置、过程管理、教育服务的提供等全部由政府负责，通过教育活动追求公共利益是政府的责任。由于政府本身就是为了实现公共利益而建立的行使公共权力的组织，它主要使用国家财政来举办公共教育，它所提供的公共教育经费主要来自于公共财政。这样，教育活动追求公共利益就成为一个必然结果。

在目前社会主义市场经济的背景下，公共教育的公益性面临着市场竞争的挑战，人们对公共教育的界定也从纯公共产品变为准公共产品，教育同时具有了公益性和私益的双重属性。即便如此，学校作为实施公共教育的机构，其公益性不容侵蚀，政府应在新的市场经济的背景下，调整行政管理的方式，努力促进学校公益性目的的实现。

三、政校关系调整中的公共利益取向

从公共行政的角度说，政府有义务增进社会的公共利益。政府作为实施公共行政的机构，其面临的核心问题是确保政府管理者能够代表和回应民众的利益。

公共利益是衡量一个政体合法性的主要价值标准。古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》一书中指出:“依绝对公正的原则来判断，凡照顾到公共利益的公众政体就都是正当或正宗的政体;而那些只照顾统治者们利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态(偏离)。”［8］政府的基本任务就是处理政府与社会不同社会集团、不同社会阶层之间的关系，寻找在多元的利益冲突中的共同基点——公共利益。由此可见，政府行使公共权力的根本目的就是使社会公共利益实现最大化，并对公共利益进行公平、合理的分配。公共行政就是实现公共利益最大化的社会管理过程，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是作为工具体系的手段。对公共利益的追求，使公共行政获得了公共性，也使政府获得了存在的合法性，因此，维护和增进公共利益是政府的基本责任。明晰这一点，对当前政校关系的调整和完善尤为重要。

在公共行政改革的框架下，我国政府管理公共教育的职能和角色发生了变化。政府角色和职能的转变是与“分权”、“市场化”、“公平和效率”等概念的联系联系在一起的。中央政府减少了对公共教育的控制，从对公共教育的微观管理转变为宏观调控，通过各种政策杠杆(质量评估、质量审核以及拨款制度等)对公共教育进行“遥远”监督和控制，减少对学校的财政、人事、课程等方面的管制，以市场力量取代政府干预，将更多的决策权下放给地方和学校，赋予它们更大的管理弹性。应该说，引入市场机制，提倡分权放权、解除管制有利于提高行政效率和质量，也有利于提高教育的质量和效益。但是，不可否认的是，当前的一些改革措施与政策的确在一定程度上不利于维护公共利益。从许多国家的以市场精神改造公共教育体制的改革来看，一个主要的出发点就是缓解政府的财政压力，这有可能使政府推卸或转移应有的责任，在增强市场活力的同时，却有可能导致公共政策的缺位。这一切必将损害社会的公共利益，并最终使政府失去其存在的合法性。

因此，政府单纯的放权不可能有利于维护学校的公共利益，政府必须在政校关系的调整中以“公共利益”的维护和保证为前提，并将此作为政校关系改革的价值标准。在此基础上，进行职能的调整和权力的“放”、“转”“收”。单纯的放权，无益于公共利益的实现。

四、政校关系调整的现实选择

(一)转变政府职能，建设有限责任政府公共行政是市场经济体制下的行政管理的一种崭新模式。它的主要特征，一是公共性。强调政府的主要职能是管理社会公共事务，提供公共产品和服务;二是公正性。强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，因此必须维护社会的公平正义;三是服务性。强调政府管理社会公共事务的主要方式是为公民和顾客提供良好的服务。

转变政府职能，树立有限责任政府，政府不能完全垄断一切合法权力，不应该垄断学校的办学自主权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权与控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校。

需要关注的问题是，实现政府与学校关系的重建，创新教育行政管理制度，并不是简单的放权或者扩大学校自主权那么简单，它不仅需要政府简政放权，改变以往的家长式的角色，更需要政府发挥新的作用，承担新的角色。具体来说，一是要政事分开、政校分开。明确划定教育行政机关和其他参与教育管理的行政机关的职能范围，把属于学校或政府以外的其他社会服务或中介机构的教育管理职能坚决下放或分离出去，政府应把主要精力集中在宏观调控上。二是要明确政府的职责。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校的正确办学方向，规范各级各类学校办学条件和办学行为，保证教育公平性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。三是要改变政府教育管理的方式和手段。政府对教育的管理应从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从部门管理转向行业管理，从“管”为核心转向以“服务”和“监督”为主题。政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。四是转变政府工作作风，加强廉政建设，实现行政程序和办事环节的精简，提高工作效率。五是完善教育法规建设，依法行政。政府对教育的行政领导应以法律和法规为依据，而不取决于行政首长的意志，属于学校办学自主权范围内的事，政府不应进行干预。

(二)引入“治理”概念，构建政府、学校的新型合作关系传统公共行政的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定和实施政策，对公共事物实行单一向度管理。与此不同，公共治理则是一个上下互动的管理过程，它强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。［9］

公共治理模式下的新型学校与政府关系具有学校治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征。就治理主体多元化而言，这种模式主张学校治理主体不仅包括政府，还应包括家长、社区、教育协会等。就治理依据多样化而言，公共治理模式下的学校与政府关系，主张处理学校事务不仅按照国家立法，还应包括学校利益共同体形成的规则，甚至是不同主体之间达成协议等。因此，这种治理模式强调学校治理并非政府主导，而是民主治校、校务公开。它要求学校管理注重权责利对等，建立责权明晰的学校领导制度，不同行为主体在教育资源配置与使用权限上，立足于决策权、执行权、监督权三权分立原则，以通过权力的制衡实现教育资源的合理配置与高效利用。在治理方式的选择上，公共治理模式下的学校治理主张依照实际需要，在进行成本—收益分析的基础上，尽量使用非强制方式、协商解决方式、自治方式，实现学校治理方式的多元化、民主化与市场化。

因此，它要求通过政府转变职能，修改和制定有关法律，建立现代学校法人制度，使政府职能与学校职能基本分离，国家行政权力与学校法人权利基本分离，举办者产权与学校经营权基本分离，由此构成新型的政校关系。新型的政校关系绝不是要把政府及其教育行政机关与学校简单地分开，决不是要减轻政府应承担的教育责任(特别是经费投入的责任)，而是要改变政府对学校的管理制度、管理方式和管理内容，由宏观、中观、微观的管理职能删减为只进行宏观管理。在现代学校制度的框架内，政府管理学校，应主要采用三大手段，即通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理;通过下拨经费，对学校的建设和教育、教学施加影响;通过督导机构的督导和以中介机构为主的评估手段，对学校进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。这种新型关系是学校自主办学的前提，也是教育资源得到充分有效利用的重要制度保证。

最后，公共治理模式下的学校与政府关系还主张校本管理、专家经营。校本管理不仅使学校成为权利的主体，同时也成为了责任的主体。因而，新型学校与政府关系要求教育管理行家走上学校领导岗位，并为行家治校提供制度保障。

［1］张驰，韩强.学校法律治理研究［M］.上海:上海交通大学出版社，2005.

［2］李轶.教育行政管理创新的关键和策略［J］.人民教育，2006，(23).

［3］褚宏启.政府与学校关系的重构［J］.教育科学研究，2005，(1).

［4］胡劲松，葛新斌.关于我国学校“法人地位”的法理分析［J］.教育理论与实践，2001，(6).

［5］朱光磊.当代中国政府过程(修订版)［M］.天津:天津人民出版社，2002.

［6］邓正来.布莱克维尔政治学百科全书(修订版)［M］.北京:中国政法大学出版社，2002.

［7］樊纲.作为公共机构的政府职能［A］.刘军宁等.市场逻辑与国家观念［C］.北京:三联书店，1995.

［8］［希腊］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1965.

［9］聂平平.公共治理的基本理念［N］.光明日报，2004－8－18.

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