谈公民监督现状及完善方式

2011-08-15□文/陈昊

合作经济与科技 2011年19期

□文/陈昊

公民监督（此处的公民监督指公民依法享有的对国家机关和国家公职人员行使权力、履行职责等行为进行监察督促的权利，不包括人大的监督）是民主政治的基本要求，它有利于维护公民合法权益、强化公民政治参与积极性与能力、促进监督体系协调发展、规范政府依法行政，是建设中国政治文明必不可少的环节。但目前而言，无论是与西方发达国家相比，还是与当前促进政务公开，建设民主法治的政治文明的要求，我国的公民监督都显滞后，还需加以完善。

一、公民监督现状及问题

关于公民监督现状及问题，笔者将从公民监督所涉及到的三个方面予以论述：监督者、被监督者及沟通两者的监督制度与渠道。

（一）监督者。监督意识与能力都较为薄弱。监督意识上，民众往往不知监督，缺乏基本的法律与监督知识素养；不愿监督，只关心与自己利益直接相关的事宜，甚至在威胁到自己权益时，仍想搭便车；不敢监督，在权力至上观念影响下，也在监督成本太高、成功机会较小的现实下而不敢去监督。监督能力上，缺乏对合法实施监督的深刻了解，如不清楚监督程序和监督行为，使实施的监督往往因为程序和行为失当而失效。

（二）被监督者。常常畏惧躲避监督，通过发布无用或失真信息、不针对公民建议而相应完善、甚至动用公权力以压制民众监督等方式使公民监督效果往往流于形式。

（三）监督制度与渠道

1、法律规章。任何权利只有获得法律的表现形式和保障，才具有现实性。迄今为止，我国有关公民监督权的法律规定仍主要限于宪法第41条的原则性表达，其他法律文件中虽有关于公众监督的条文，但比较概括，行使监督权的方式、保障监督权行使的相应安排、监督不畅的处理机制等内容也没有法律依据。

2、制度机制。与公民监督相关的制度主要有：选举制度、政务公开制度、听证制度、官员问责制度、信访制度、行政诉讼制度。选举制度有利于保障公民日后行使其监督权；政务公开与听证制度有利于公民了解监督所需信息，监督公共决策的制定；官员问责、信访与行政诉讼制度则有利于保障公民对于行政环节及其效果的监督，并维护公民自身的权益。但目前，这些制度都或多或少存在缺陷。一方面相关制度的法律法规政策不尽完善，相应的程序也没有得到很好的明确；另一方面这些制度受行政干预影响较大，不能很好地独立行使职权，反映公民监督效果，使监督流于形式。

3、渠道。组织监督、舆论监督等监督渠道都尚未成熟。组织监督方面，目前没有较为成熟的可以表达成员利益诉求的公民组织，组织层次不高的群体性上访较多。舆论监督也存在诸多问题，就其本身而言，自我监督不严，责任感日渐下降，凭个人的主观判断而做出不符合客观实际的主观臆断现象屡屡发生。同时，缺乏勇气与独立意识，在受到外界干涉时，会放弃自己惩恶扬善、警示社会原则与立场。而舆论监督游离于法律之外的现状也造成舆论侵权事件时有发生。兴起的网络监督的渠道，则存在的虚假信息较多、理性分析相对缺乏等问题。

二、造成公民监督现存问题原因分析

（一）主观心理。传统官本位、权力至上思想根深蒂固，民主法治与权利意识薄弱。目前，官本位与权力至上的思想仍在很大范围存在着，民众对自身主体地位的认识还很模糊，也使被监督者往往认为公民监督弱小可欺，肆无忌惮运用自己手中的权力。此外，深受历史人治传统与现今法治不完善的影响，民众对于法治的意识也很薄弱。人们不能在法治的轨道中，利用自己的权利，对于公职人员行使法外权力也太过宽容。这不但使人们对法治本身更不信任而将监督诉诸于不合理的方式，也更导致公职人员对于法治的漠视，将体制当作可以随意摆弄与抛弃的工具。这既无益于树立法治威严，也无助于监督效果的实现。同时，理性责任意识不够。在表达自身利益的同时忽视考虑其他民众的利益，没有意识在权利行使过程中恪守社会公德。

（二）客观环境。公民监督的政治环境不佳。除了主观原因，客观环境的不佳更在很大程度上助长了主观方面的缺陷，并与主观上的原因形成恶性循环。

1、法治理念与实践不完善。一方面立法经验的相对较少、时间较短及国情的复杂，法律体系及内容仍不健全，使很多时候无法可依，没有合理科学的行事程序；另一方面行政管理体制和政府职能不够完善、行政执法人员的法律素质不高、对行政权的监督和制约机制不健全等问题导致的有法不依、执法不严、违法不究或轻究现象则在更大程度上侵蚀着法治的威信力与人们的信心。正是这些客观环境的共同作用下，法治建设的进程被阻碍，人们法治的信念被削弱，从而诱发更为普遍的有法不依、执法不严、违法不究的恶性循环。

2、行政权力集中、缺乏制衡。权力的合理运用往往需要制衡，但当前公众监督的效力远远低于公共权力的效力。虽然有相关的选举制度，但选举出的代表无论是个体还是组织，在强大的行政力量面前，有时无法真正有效行使其权力，使他们既缺乏监督动力，又无法实现监督效果。虽然设立了政务公开、信访等制度，但政府拥有着这些制度运作各个环节的主动性，民众没有与政府同等的权力以制衡政府真正去执行并完善这些制度。同时，公权力的太过集中也导致了有些公职人员可以动用公权力压制公民权利。

综上，公民缺乏真正的民主法治的洗礼，而公民社会发展不佳的环境又使公民很少能在民主制度的架构下有经历和体验，也正是在主体及客观环境的共同作用及恶性循环下，公民监督无论从环节还是效果上都不算理想。

三、完善公民监督的建议

只有从主观上培育监督主体与被监督主体的民主法治的思想价值，从客观上真正坚持法治，完善公民监督体制渠道，并将二者相辅相成，形成强有力的文化、制度与组织动力，才能更好地发挥公民监督的效果。

（一）培育公民文化。即培育监督者与被监督者两大主体的主体意识、法治意识与理性意识，在全社会形成尊崇民意、依法为上、理性积极的参政氛围，使公民成长为真正能履行监督责任与接受监督的主体。对此，需要从理论宣传与实践两方面进行努力。

1、理论宣传方面。一是充分发挥媒体舆论（包括网络）的宣传功能，通过主权在民、法治、理性等理论与积极参与政治生活、维护自身与公共利益等案例的宣传，营造积极文化的氛围；二是完善教育内容与方式，加强学校、社区、各种社会培训机构的公民教育，或可尝试建立专门的公民教育研究和推广机构。同时，加强对公职人员的教育，建立长效教育机制，促使其转变官本位等落后观念。

2、实践锻炼方面。第一，需要完善各类参与政治生活的平台，如农村自治、社区自治、公民组织等，让民众在实践中明白自己的主体地位、培养法治理性责任的意识，得到相应的政治锻炼；第二，加强法制建设，建立符合市场经济要求的法律法规体系与信用体系，并严格执法，形成符合市场经济要求的社会信用环境，培育法治、诚信、监督与自觉接受监督意识；第三，完善农村市场经济政治体制，在保护好农民的基础上，让他们积极参与到市场竞争之中，培养创新与敢于拼搏的意识，让他们在竞争中了解并维护自身的权益、学会组织自己抵御风险、学会在竞争维权中监督他人等，从而让他们也成为真正的监督主体。

（二）建设法治政府。即推动政府职能转型，合理制衡权力，建设法治政府。首先，应在科学分析基础上，合理确定政府职能范围与权限，赋予社会以合适的博弈权力，赋予行政体系内监督主体合理的监督能力，稳妥地实现政府职能的转变。其次，完善行政立法，包括立法内容、机制等环节。使国家有完备的、符合正义的法律，也有保障其贯彻执行的机制。再次，加强行政执法，强化各方面监督。即不但加强对执法合理性的监督，也加强行政程序、行政反馈的督查，并建立和完善责任制体系。如此，通过民众法治观念的培育及法治渠道的完善，推动法治政府的建设。

（三）完善现有公民监督相关体制与渠道

1、完善现有体制。对于现有选举制度、政务公开制度、听证制度、官员问责制度、行政诉讼制度、信访制度，一是完善相关制度的法规政策，在法规明确制度精神的基础上细化政策中的可操作性，以完善程序与执行机制。如，探索合适的听证立法原则，逐步扩大听证范围，将涉及人们利益、人们关注的决策纳入听证范围；完善听证程序，并建立对于程序的监督机制（同样探索建立社会各主体互动的监督机制），力求公开民主；二是强化监督。激发各类社会主体（包括民众、舆论等等）对制度的执行效果进行检查，并建立机制保障监督的合理实现。

2、建设监督渠道。一是引导公民组织建设。改革我国公民组织管理体制，培育其非政府性、自主性、追求公共利益等普遍特征，最终使其成为服务成员、表达成员利益诉求、合理科学追求公共利益而非履行行政事务及准行政事务的组织。对此，应在引导的基础上合理放权，即在其能于法治的框架内自主、科学地追求公共利益的基础上，在恰当的时机将部分职能移交给非政府组织，探索政府与企业、社会组织合作的新模式。同时，加强理论与实践创新。在国情基础上探索可行的公民组织运作模式，如把加强农村村民自治和城市社区自治作为创新的突破点，其后，在充分论证其可行的基础上予以试点，进行实践创新；二是引导舆论媒体健康发展。加强媒体人员的职业道德、责任意识与新闻独立意识，使舆论监督切中时要。政府应加强舆论独立的意识，积极探索和完善新闻方面的法律，将舆论监督同样纳入到法治诚信的轨道之中，并利用社会各主体的力量对其进行监督，形成对舆论监督的规范化管理。从而在媒体本身与外界影响两大方面进行完善，使其成为自主、有效的监督方式；三是探索公民监督与其他监督机制真正融合。探索将外部监督形式的公民监督与政治体系内部监督的互相补充协调的机制，将各种诉求方式引入制度内，并通过制度化、组织化的方式使公民有机会调动政府组织的监督力量。