浅析宽严相济与检察机关的起诉裁量权

黄帅燕

(北京师范大学刑事法律科学研究院，北京100875)

浅析宽严相济与检察机关的起诉裁量权

黄帅燕

(北京师范大学刑事法律科学研究院，北京100875)

检察机关的独立司法属性和权能，决定了检察机关在履行公诉职能的过程中拥有绝对的起诉裁量权。针对不同定性的案件，检察机关可以自由作出起诉、部分起诉和不起诉的决定，这恰好体现了检察机关的刑事起诉政策。检察机关的起诉裁量权是贯彻和落实当前宽严相济刑事政策的重要手段之一，反过来说，宽严相济的刑事政策为检察机关落实起诉裁量权提供了政策依据。但是目前检察机关的起诉裁量权运行还存在不少问题，为了贯彻宽严相济的刑事政策，促进构建和谐社会，检察机关必须充分行使起诉裁量权。

宽严相济;起诉裁量权;附条件不起诉

裁量(酌定)不起诉是我国不起诉制度中的一种，是我国检察官自由裁量权的重要组成部分，它在价值、功能等方面与“宽严相济”的政策更相契合。检察机关的不起诉权，是体现和实现宽严相济刑事政策的重要工具之一，而不起诉权适用的好坏直接影响到宽严相济刑事政策的法律效果和社会效果。充分合理行使裁量不起诉，对于贯彻“宽严相济”刑事政策，提高诉讼效率、节约诉讼资源、保障人权、控制犯罪、维护公平正义具有重要意义。但是，出于对司法擅断的高度警惕和戒备，裁量不起诉权的行使存在许多限制，现实运用很不充分，既不利于现时的司法，也不符合世界发展的潮流，更不能适应刑事政策的需要。笔者认为，坚持对裁量权的制约是必要的，是“宽严相济”刑事政策的内在要求，在不起诉裁量权的行使与制约这一对矛盾中，检察官不起诉裁量权的充分行使应当予以重视和强调。

一、起诉裁量权与起诉便宜主义

起诉裁量权是指在案件具备法定起诉条件时，检察官依法享有的根据自己的认识和判断选择起诉或不起诉的权力。不起诉裁量权的核心是检察机关对认为已构成犯罪的犯罪嫌疑人作出不起诉决定，即对犯罪事实清楚、证据确实充分，符合起诉标准的案件，但是根据犯罪嫌疑人的个人情况和社会公共利益的考虑，对犯罪嫌疑人不再追诉，从而使正在进行的刑事诉讼归于终结。起诉便宜主义又称起诉裁量主义，是指虽然具有足够的证据证明确有犯罪事实，并且具备起诉的条件，但公诉机关斟酌各种情形，认为不需要处刑时，可以裁量决定不起诉。不起诉裁量权是起诉便宜主义原则的主要内容和具体体现，也是法律赋予检察官自由裁量权的反映。

起诉便宜主义是英美法系国家刑事诉讼普遍采用的诉讼原则，检察机关对案件享有绝对的起诉裁量权，并且很少受到限制。随着目的刑、教育刑理论的兴起，传统的报应刑理论开始松动，刑法目的也从注重一般预防转向一般预防与特殊预防并重，加之对起诉便宜主义价值的承认，大陆法系国家也开始赋予检察官一定的不起诉裁量权。如起诉犹豫制度，“追诉适当”制度等。起诉便宜主义赋予检察机关一定的自由裁量权，充分考虑刑事程序所涉及的各种利益并在此基础上予以权衡选择，可以使检察官根据案件事实、证据、诉讼参与人情况和社会舆论等各方面的实际情况，采取更适于该具体案件的处理办法，使法律所追求的价值得以实现。

二、起诉裁量权与宽严相济刑事政策之互动关系

宽严相济刑事司法政策的核心是区别对待，它包括该严则严、当宽则宽，宽中有严、严中有宽，宽严适度，宽严适时等内容［1］。在公诉环节实施宽严相济的刑事司法政策，总体上看可以概括为四个方面的内容:(1)对严重刑事犯罪，依法从严惩处;(2)对严重刑事犯罪中具有法定或酌定从轻、减轻处罚情节的，予以从宽判处;(3)对罪行较轻，犯罪人主观恶性较小的，依法从宽处罚，直至免于处罚;(4)虽然罪行较轻，但有法定从重处罚情节的，则应依法从重处罚［2］。准确地说，起诉裁量权为宽严相济刑事政策提供更大的发挥作用的空间，但是这种起诉裁量权必须接受宽严相济刑事政策的指导，以防止其走向恣意化和程序专制。

赋予检察官起诉裁量权，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案件情况权衡有无追诉的必要。在刑事案件增多、司法资源有限、案多人少矛盾突出情况下，赋予检察机关起诉与否的裁量权，在贯彻宽严相济刑事政策中有一定的制度意义:首先，对于检察机关来说，有利于节约司法成本，合理使用司法资源，从而使得检察机关将主要精力投入到更为严重的刑事犯罪案件的起诉中，以提高诉讼质量和诉讼效率。其次，对于审判机关而言，由于起诉是侦查与审判的枢纽，起诉决定了能进入刑事审判程序的案件的数量与种类。而赋予检察机关以起诉裁量权，使得大量刑事案件在审查起诉阶段就得以化解，可以减少法院的审判负担，从而能为一些更为严重的案件提供更为精致的体现程序正义的审判程序。最后，对犯罪嫌疑人来说，由于检察机关通过起诉裁量权的行使而对自己做了非刑罚化处理，从而避免了羁押、审判等诉累及服刑犯“有罪标签”等负面影响，体现了刑事诉讼的人性关怀，使犯罪嫌疑人能悔过自新、痛改前非。

三、我国检察机关起诉裁量权的认识与影响因素

(一)现状与认识

我国在起诉问题上坚持起诉法定主义的基本立场。但是基于刑事政策的需要，早在1956年，全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中犯罪分子的决定》规定，“对于次要的或者悔罪表现良好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免予起诉”。1979年《刑事诉讼法》对免予起诉加以确认和规范，但该制度受到理论和实践的批判。1996年修订的《刑事诉讼法》有限地引入了起诉便宜主义，以不起诉制度替换了违背程序法治精神的免予起诉制度，建立了包括法定不起诉、存疑不起诉与相对不起诉三种情形在内的刑事不起诉制度。法定不起诉与存疑不起诉是对不需要追究刑事责任的司法判断，不涉及裁量权问题。因而不起诉裁量权唯一的行使方式便是相对不起诉。

我国《刑事诉讼法》第142条第二款，即对于犯罪情节轻微，依照规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。从表面上看，我国实行起诉法定主义和起诉便宜主义相结合的原则，但是在实际上，这是对起诉裁量权的限制，使得该项权利处于存而不用的境地。根据最高人民检察院《关于审查逮捕和公诉工作贯彻刑诉法若干问题的意见》，可以看出，“犯罪情节轻微”和“不需要判处刑罚或者免除刑罚”是两个独立的构成要件，只有两者同时具备，检察机关才享有不起诉裁量权，才有权依据该条作出酌定不起诉。但是笔者认为，我国酌定不起诉的条件限制了裁量不起诉的适用范围，对绝大多数符合起诉条件的刑事案件根本没有自由裁量的余地。并且“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”相互限制，在一定程度上使得裁量不起诉的适用比例更低。因在刑法中的犯罪类型中，都有可能存在“犯罪情节轻微”的情况，但是后者的条件又将适用范围限定在特定的法律情形。反过来，如若满足“不需要判处刑罚或者免除刑罚”的条件又犯有较大罪行，就会受到“犯罪情节轻微”条件的限制。这是立法对于裁量不起诉适用的限制。

随着宽严相济刑事政策研究视野的拓展以及刑事司法改革的深化，理论上关于扩大起诉裁量权的呼声越来越高。同时对司法实践产生了深远影响，地方检察机关开始探索针对未成年人的附条件不起诉。2007年8月，最高人民检察院发布了新修改的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》，其中新规定了五种不起诉的情形:未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶性较小社会危害不大的;因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人，认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害不大的;初次实施轻微犯罪的犯罪嫌疑人，主观恶性较小的;因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危险性不大的;群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，属于一般参与者的。这使得检察机关的公诉工作有了新的标尺，也是检察实务中落实宽严相济刑事政策的具体体现。

(二)影响因素

在司法实践中，我国检察机关对起诉裁量权的行使持十分谨慎的态度，不起诉裁量权的运用并不普遍。据有关资料统计，在所有不起诉案件中，普通刑事案件(指公安机关、国家安全机关侦查的刑事案件)全国平均不起诉率大约在1%至2%左右，检察机关直接受理侦查的案件全国平均不起诉率在10%至20%左右［3］。导致裁量不起诉运行中出现了使用率的问题，原因有很多。比如说，司法不公、司法腐败以及其后果的司法信誉低下的现状，重公平与效率的国民心理等，但笔者认为，影响起诉裁量权广泛适用的因素主要有以下几个方面:第一，检委会的决定。检察机关的起诉裁量权是在法定起诉的范围内根据特殊情况才能采取不起诉，也就是说，我国目前实行的是检察官主诉制，承办人只有起诉权没有不诉权。如果认为不需要起诉则由承办人提出不起诉意见，逐级汇报，最后检委会讨论决定。第二，考核考评机制的影响。检察机关人为地设定了不起诉指标，一般将不起诉率低作为考核考评指标，这在一定程度上制约了价值取向。第三，司法理念守旧。受严打刑事政策和传统重打击、轻保护思想的影响，检察机关仍然看重刑罚的惩罚功能，强调从重从快打击犯罪，在观念上对起诉裁量权的使用持慎重甚至排斥态度，只要基本符合起诉条件就尽量起诉，而不是在不得已的情况下才起诉，唯恐放纵了犯罪［4］。

四、贯彻宽严相济刑事政策，完善不起诉裁量权

检察机关履行公诉职能，行使自由裁量权主要是通过对刑事政策的调控来实现的，那么检察机关如何在贯彻宽严相济政策的过程中运用自由裁量权以实现宽严相济刑事政策的目标值得我们深入探讨。

首先，扩大不起诉裁量权，并且明确起诉裁量权的适用情形。对于“犯罪情节轻微”只要属于“犯罪情节轻微”，不区分轻罪重罪的说法，即在判断时依据的是犯罪情节而不是罪名轻重;对于“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”，应根据司法实践中的裁量情节而定，即通过全面衡量犯罪性质、主观条件、客观危害、悔罪表现并结合处罚的社会效果来综合考虑。

其次，对附条件不起诉的探索。附条件不起诉虽然在我国没有法律依据，但是其在司法试点的运作中具有明显的效果，是值得肯定的。尤其是是应当考虑在未成年人案件中扩大检察机关的不起诉裁量权，实行附条件不起诉。建议进一步明晰附条件不起诉的适用对象(比如未成年人和在校学生)、考察期限(如三个月到二年)、实体条件(犯罪情节较轻，可能被判处3年以下有期徒刑、具备较好的帮教条件等)和程序条件(犯罪嫌疑人出具保证书—亲属出具担保书—检察机关同意—定期跟踪帮教)。有学者建议在不起考验期内，应当履行以下义务:(1)向被害人道歉;(2)向被害人支付物质和精神损害赔偿;(3)不得以任何形式损害被害人或证人的安全;(4)提供一个月以上的义务劳动;(5)其他义务［5］。

再次，改变执法理念，深刻认识裁量不起诉的功能和其时代价值取向。不起诉裁量权适用的现状折射出人们对不起诉裁量权采取的是一种消极的“少用、慎用”的态度，指导思想是“控”和“防”，但是，随着基本刑事政策由严打转变为宽严相济，对待不起诉裁量权的态度也应当进行调整。只有确立“依法充分合理”行使裁量不起诉权的指导思想才能真正发挥裁量不起诉有利于保障人权、实现公正和效率、控制犯罪等功能，切实实现宽严相济的刑事政策赋予它的时代价值取向。最后，建立相关的工作机制。第一，简化审批程序。建议简化轻微刑事案件的不起诉审批程序，取消审批或者缩短审批期限，以此提高办案人员办理此类案件的积极性和主动性。对其他重罪案件和职务犯罪案件还需坚持从严控制。第二，完善检察业务的考评机制。检察机关的考核考评机制应该和宽严相济的刑事政策结合起来，不能一味地以比起诉率高低作为考核的重要指标，建议取消对裁量不起诉的比例限制，注重对起诉和不起诉质量的考评。

［1］马克昌．宽严相济刑事政策刍议［J］．人民检察，2006，(10)．

［2］董建新．检察机关适用宽严相济刑事司法政策实务［M］．北京:中国检察出版社，2007:77．

［3］彭东，张寒玉．检察机关不起诉工作实务［M］．北京:中国检察出版社，2005:298．

［4］种松志．论起诉裁量权［C］//樊崇义．刑事审前程序改革与展望．北京:中国人民公安大学出版社，2005:500．

［5］徐静树．中国刑事诉讼法(第二修正案)学者拟制稿及立法理由［M］．北京:法律出版社，2005:191．

Analysis of the Discretion of Prosecution under the Perspective of Leniency Justice Policy

HUANG Shuai-yan

The independent judicial power has determined the procuratorate has the absolute discretion to prosecute in fulfilling prosecution functions．The freedom to sue，sue restrained and not to sue by the procuratorate vividly reflects its criminal prosecution policy．The discretion to prosecute of the procuratorate is an important approach to implement the current leniency justice policy，on the contrary，the current leniency justice policy has provides fundamental basis for the implementation of discretion of prosecution．However，there still has many problems in the operation，the discretion of prosecution must be fully fulfilled by the procuratorate in order to implement the current leniency justice policy as part of the construction of harmonious society．

leniency justice policy;the discretion of prosecution;conditional non－prosecution

DF71

A

1008－7966(2011)06－0108－03

2011－09－22

黄帅燕(1987－)，女，河南平顶山人，2009级诉讼法学专业硕士研究生。

［责任编辑:王泽宇］