道路建设是新农村建设de重中之重——雁江区农村道路问题的调查与思考

道路交通建设历来是各级党政高度重视的焦点之一。纵观我区农村经济发展现状，交通条件好的地方，农业产业结构调整成功，农村经济发展较快，农村社会繁荣稳定。社会经济的发展对道路的依赖程度越来越大，广大农民群众普遍形成了“要致富，先修路”，“道路畅，百业旺”的共识。为了改善农村道路交通条件，资阳市委、市政府提出来了“3年公路大会战”的宏伟目标，雁江区委、区政府也出台了一系列鼓励支持农村道路建设的具体措施，调动了广大农民群众空前的积极性，取得了显著成效。然而，农村道路覆盖面广，道路里程长，涉及到全区80%以上的人口，要从根本上改变农村交通条件还任重而道远，交通不畅依然是农村经济发展的“瓶颈”。如何突破这个“瓶颈”，加快雁江区农村道路建设的步伐，推进农村道路和社会主义新农村建设，必将成为新农村建设的重中之重，也是各级领导和业务主管部门思考的重大课题。

一、现状和特点

雁江区是一个人口逾百万的丘陵农业大县，地处川中核心地带，境内成渝公路321线和成渝高速公路两条国道纵贯南北，省道川西环线（资阳至乐至、资阳至仁寿）横贯东西，9条县道和85条乡道共同形成了农村公路的网络骨架。全区乡以下道路总里程7171.4km，其中通村公路2007.7km；481个行政村，国道通达18个，占3.7%，省道通达19个，占4%，县乡道路通达124个，占25.8%，通村公路通达320个，占66.5%，共有395个村可以实现晴雨通车，占82%，86个村只能晴通雨阻，比例高达18%；全区通社公路总里程5163.7km，6211个社，国道通达的78个，占1.2%，省道通达的79个，占1.3%，县、乡道路通达的1442个，占23.2%，通村公路通达的1234个，占19.9%，通社道路通达1861个，占30%，有1599个社可以实现晴雨通车，占总社数25.8%，3095个社只能晴通雨阻，占总社数的49.8%，尚有1517个社不通公路，占总社数的24.4%。雁江区规划的29个文明示范新村现有通村公路132.65km，通社公路204.64km，全部属于非等级公路。其中能够晴雨通车的村有15个，占60%，晴通雨阻的村有10个，占40%，在示范村375个社中，晴雨通车的社有183个，占48.8%；晴通雨阻的社则达到179个，占47.7%，目前尚有13个社不通路，占3.5%。我区农村道路建设有以下几个方面的特点。

1.领导重视和政策扶持力度加大为迅速扭转农村交通不便的被动局面，近年来，区委、区政府将农村道路建设纳入了重要议事日程，把修路致富作为发展农村经济的一项战略，常抓不懈。建立了农村公路建设领导小组和工程指挥部，出台了一系列扶持农村道路建设的政策、措施，落实了通村公路建设补助资金的兑现。在全区掀起了农村道路建设的热潮，激发了农民自觉投工、投劳、投资建设家乡的热情，加速了农村道路建设的进程。在示范文明新村建设中，政府投入了更多的精力和出台了更多的政策，使农村交通条件迅速改善。

2.农村道路的骨干网络基本形成农村道路以境内国道、省道和县级、乡级道路为骨架，逐步形成路网，成为四通八达的通道。全区已经完成了通乡公路的硬化，极大地改善了交通条件和道路的服务质量。“十一五”期间，雁江区共计新建农村道路875km，其中通村公路200km，通社公路675km，打通了25条区间道路，完善了农村路网，随着新农村建设的深入和国家加强基础设施建设的利好政策的实施，为农村经济发展和推进新农村建设创造了条件。

3.农村道路建设呈现多渠道投资的格局 增大投入是推动农村道路建设的关键。近几年，全区上下通过狠抓投入机制的完善，逐步理顺了投资渠道，主要有以下几个方面：一是农业综合开发项目的倾斜；二是扶贫新村建设项目的补充；三是“大型商品粮生产基地建设”项目的实施；四是各级财政的投入；五是社会助力资金的襄助；六是农民自愿投工投劳投资；七是新农村建设的推进。“十一五”期间，全区乡以下道路建设总投资达2000余万元。

4.道路建设步入规范化建设的轨道在工程建设中，业务主管部门认真做好项目的“三个统筹”，即统筹规划，统筹设计施工标准，统筹工程验收。做到道路建设有规划、有设计、有管理、有验收。严格以《四川省农村机耕道建设规范和技术标准》、《四川省村级公路建设标准》、《四川省通村公路建设指南》、《四川省机耕道建设技术条件》（四川省地方标准）为准则，使道路建设步入规范化建设轨道。

二、存在问题及原因

农村道路在农村经济发展中地位越来越重要，但是由于基础条件的限制和历史欠帐等诸多原因，折射出许多问题，严重制约了道路服务能力的正常发挥，影响了经济发展。

1.存在的主要问题

（1）乡村路网不畅 尽管农村道路建设有网络骨架（国道、省道、县、乡道）支撑，但仍存在网络不畅的问题。主要反映在：一是通乡公路的连接路段通行不畅通，服务能力弱，如侯家坪至长沙埂的访高路，这些道路对农村道路的路网形成至关重要，存在失养严重、通行能力降低等突出问题。二是乡村公路断头路多，规划布局不甚合理，道路与道路之间的连接不畅，村与村之间、社与社之间、乡与乡之间的农村道路，由于用地和桥梁不通的影响，隔河相望，隔地成壑。短短的一段距离，终使道路不能相连，既造成了交通资源的浪费，也使受益地区的农民深受其害。如忠义镇的幸福村与碑记镇的同意村，两村相邻道路相隔只有100余m，却因为对公路的管护使用达不成一致意见，无法连通，而两村的道路连通后，幸福村通达成渝公路的里程可以节约2/3。全区类似这种情况普遍存在，初步调查统计达50余处。三是部分社没有通机动车的道路，成为交通死角，使当地群众饱受交通不便之苦。

（2）农村道路状况差 一是农村道路普遍存在路基、有效路面宽度不够，单车道的道路没有设置专用错车道，基本上没有路肩，转弯半径和道路坡度超标的问题，道路线形不流畅。二是道路建设基本是土法施工，就地取材，多数没有机械辅助操作，新修道路未进行机械碾压，路面材料骨料少、厚度薄、压实度低，材质硬度达不到要求。三是排水系统不畅，边沟深度、宽度不够，涵洞设置不科学，有的涵洞未进行清淤，造成公路排水不畅，积水成潭，对公路路基的稳固造成严重影响，有的甚至由于雨水的冲刷，造成道路水毁。四是路面坑洼不平，车行困难，甚至中断交通，特别到雨季，很多道路都处于瘫痪状态。

（3）重建轻管的问题突出 近几年实施的农综项目、扶贫项目和通村公路建设项目所修建的道路，均存在着管护责任制不落实、管护措施不到位、无人管护的问题，造成有的道路“头年修，二年烂，三年以后无人管”，通行畅通的好景不长，大失农民所望。特别是过境路段，道路通行地区不受益，当地群众不愿养护，而受益群众则因道路在人家地盘上，也不愿养护，造成失养。公共路段问题则更为严重，管护责任不明，管护地段不清，管护人员不落实，互相扯皮、推诿，管护难以落实。另外，农村道路同时存在超载严重的问题，使道路迅速遭到破坏，路况急剧恶化，对过行车辆超载无人问津。雁江区的农村道路绝大多数是泥石路，三分建七分管，管护重于建路，只有管好了，才能确保农村公路的畅通。

2.主要成因

（1）对农村道路建设重视不够 “十一五”期间，雁江区在通乡公路建设上打了一场漂亮仗，但对通村、通社、通户道路建设缺少足够的重视，顾了头没有顾尾。农村道路建设缺乏政策引导、项目支持和宣传发动。

（2）思想认识落后 部分农村干部、群众，思想观念陈旧，全局观念淡薄，对农村道路的认识不到位，坐等靠要，两眼向上，只图享受，不讲贡献。只与人家比效果，不与人家比投入，说到修路出工出力出资就打退堂鼓，采取得过且过的态度，这些消极观念对农村道路建设的影响甚大。

（3）建设投资严重不足 农村道路建设需要庞大的资金投入，“十一五”期间全区农村道路总投资2000余万元，与实际需要差距很大。一是国家、省、市投入十分有限，专项用于道路建设的补助资金很少，农综项目、扶贫项目、商基项目所包含的对道路建设的投入比例不大；二是本级财政对农村道路建设的扶持力度不够，“十一五”期间每年对通村公路建设补助均在50万元以下；三是镇乡财政无力扶持农村道路建设，除少数镇乡在挤占预算资金的情况下有少数资金补助农村修路外，基本上没有投入；四是农民投工投劳投资不足。道路建设资金的匮乏，严重制约了农村道路建设的开展。

（4）道路建设粗制滥造 在道路建设中，项目单位补助资金少，从近几年上报补助看，一般新建泥结碎石路面2～3万元/km，整治1～2万元/km不等，大部分建设单位由于宣传发动不充分，集不起资金，只能利用上级补助的有限资金实施建设。在工程建设中，有的地方还采取工程承包的方式，让施工方在建设资金中盘剥一定的利润，实际用于工程建设的投资又打了折扣。根据专家对农村道路建设工程概算，1km泥结碎石公路投资应在10～13万元之间，政府的补助只占“零头”，利用“零头”资金搞建设，又进行工程发包，建设资金实在少得可怜，工程建设必然出现偷工减料、粗制滥造，造成了农村道路质量的先天不足。

三、发展趋势与有利条件

1.发展趋势

（1）路网布局将更为科学合理 随着农村经济的发展和社会主义新农村建设的推进，对农村道路建设将提出更高的要求：一是对道路的辐射范围呈逐渐扩大的趋势，不通的地方要求修路，通路的地方要求通社、入户，将逐步形成村村通、社社通和户户通；二是要求道路通达更为快捷，必须建设较为科学、布局合理的农村路网；三是农业产业结构的调整，对农村道路网络的服务质量提出了更高的要求，农村道路建设即将进入一个高标准、快速度的发展时期。修建农村道路已经成为农村基础设施建设的第一要务，是广大农村最迫切的要求。

（2）路面的等级要求提高 雁江区的农村道路大多属于非等级公路，今后一段时期农民追求等级公路的愿望加强，有望改变这一现状。一是雁江区境内的省道川西环线（资仁公路）和县级群养道将由交通部门争取扶持，实施硬化；二是通乡公路的连结线路，将作为全区公路骨架的重要补充，有关部门将积极争取相关政策落实工程投资加以硬化；三是四川省制订的2020年前全省通村公路硬化规划的实施，将使有条件的地方优先享受扶持政策；四是部分地方受通乡公路建设和外地通村公路建设经验的影响，群众自发要求硬化农村主要公路的愿望强烈，自觉加大投工投劳投资力度，积极支持农村道路升级，建设农村等级道路的时机日益成熟。

（3）公路的养护即将纳入议事日程

近年来，雁江区大力推进“一事一议”政策，鼓励农民投工投劳投资加强农村道路的管护、养护。通过政府部门的引导和干预，逐步建立农村道路的管护责任制，并加强道路管护的检查、考核，下最大的决心维护农村道路，提高通行能力。这一政策，对保障农村道路畅通发挥了积极作用。

（4）道路建设的投入机制日趋成熟农村道路建设面临国家实施西部大开发战略和四川省建设丘陵经济示范区和新农村建设提速的历史性机遇，随着现代农业的构建、农业产业化进程的加快以及农村经济的发展和农民收入的增加，农村投资搞基础设施建设的能力不断增长。在加强社会主义新农村建设中，国家、集体、个人和社会各方面对农村道路建设的投资将不断增多。特别是国家实施的农业综合开发、金土地项目、扶贫开发、以工代赈项目、千万工程项目、通达工程、通村工程项目，投入力度将有所增加，农村道路建设在各项目中的比重提高，农村各方面的投资和农民捐资将有较大增长，逐渐使农村道路建设投资多元化，一个适应新农村经济发展要求的投入机制将日趋成熟。

2.有利条件

（1）农村经济迅速发展，农民投资能力增强 近年来，我区农村经济保持较快增长速度，农民收入增加，农村储蓄存款余额增速较快，农村财富增长，增强了农民建设家乡的投资愿望，为农村道路建设创造了契机。

（2）农业产业结构调整带动农村道路建设 农业产业结构的调整，使雁江区的农业由传统农业向现代农业过渡迈出了坚实的一步，农产品的流通量将越来越大，流通的品种将越来越多，现有的农村道路已不能满足农产品贸易的要求和农产品增值的需要。农民要想增加收益，巩固产业结构调整成果，必然自觉加大建设农村道路的力度。

（3）通乡公路的全面硬化，带动农村道路建设 从两个方面看：一是通乡公路建成，各级党政对交通建设的重心将向通村公路建设方向倾斜，有利于农村道路建设再掀高潮；二是通乡公路的畅通，对乡村道路的建设带动作用明显，将促进农村道路建设的快速发展。

（4）项目增多，投入增加，推进农村道路建设 一是国家实施的农业综合开发、金土地项目、扶贫开发、商品粮基地建设、循环经济建设等项目将在雁江区继续实施，投资力度加大，有利于项目区道路建设；二是国家将投巨资加大对农村道路，特别是通村公路建设的投入，这是难得的历史性机遇；三是本级财政在通乡公路建设压力缓解的情况下，可以调整部分财力支持农村道路建设。

（5）农民要求修路的积极性空前高涨 “要致富、先修路，要快富、修好路”的观念在新一代农民中形成共识，很多地方由以前的“政府要我修路”转变为“我要修路”的自觉行动。各地农民积极申报项目，要求政府支持的呼声十分强烈。有了积极性，修路的投工投劳投资就容易解决，农村道路建设就容易获得成功。

四、对策及建议

农村道路建设利国利民，功在当代，利在千秋，是一项德政工程，也是农民最迫切需要解决的问题。在雁江区农村道路建设中，建议采取以下措施，推动工作开展：

1.明确农村道路建设的思路，加强工作的领导和考核 农村道路建设要坚持建好村级，管好社级，引导入户，重点投入，宁缺勿滥和民办公助的工作思路。鼓励扶持建设好通村道路，积极落实通村通社道路的管护责任制，实行村道村管、社道社建社管，引导农民加大投入进行入户道路和便民路建设。在项目资金安排中，不撒胡椒面，宜集中重点投放，建一批上等级的通村通社道路。同时建立农村道路建设管护领导机构，常设农村公路建设领导小组和工程指挥部，统一协调农机、交通部门的工作关系，把农村道路的建管工作纳入政务目标进行考核，在全区形成一个齐抓共管的工作氛围。

2.整合资源，集中打造 我区农村综合开发、金土地项目、扶贫开发、商品粮基地建设、循环经济建设项目资金投入量每年超过2000万元，对这些项目资金的应用，不妨学习外地的经验，就是在项目具体实施中，加大资金投入用于修路，而且要修水泥路或柏油路，路修好了，项目容易形成亮点。因此，加强项目资源的整合，统筹项目资金安排，改变项目的重点投向，实施公路建设的重点打造是十分必要的。

3.实行竞争安排农村道路建设项目的机制 我区近年来申报农村道路建设的项目不下500个，但由于资金的原因，农机部门专项安排的项目不足10个，形成了巨大反差。在今后的项目安排中，一是对新农村示范村建设优先安排；二是对群众积极最高，筹资有保证，村级班子得力的优先安排；三是对建设等级公路、硬化道路的项目优先安排；四是对农业产业结构调整成功和产业化经营的地区优先安排。

4.建立农村公路养护基金 农村公路畅通的核心是通村和通社公路，由于管护资金缺乏，直接导致了失养，造成很多社会问题。建议区级财政每年安排150～200万元，对全区2000余km通村道路进行专养，并由农机部门落实，年度考核验收合格后，按照500～1000元/km的标准统一拨发，以确保通村公路的畅通。用不到200万元的资金就能解决全区大范围农村道路交通问题，意义重大，费省效宏。

5.建立一支农村道路建设机械施工队伍 农村道路建设原大多是土法上马，粗制滥造，对确保道路的永续利用造成隐患。为改变这一现状，建议由农机部门组建一支像气象部门的人工降雨队和水利部门的打井队一样的机械施工服务队，重点解决道路建设的挖填和路面碾压，这样可以迅速提升道路建设质量，大幅节约建设成本。施工队建议由政府一次性投资，实行有偿服务，自主经营。

6.加大建设融资的力度 一是积极争取上级项目资金的支持，重点争取解决农村道路建设问题的专项资金和国家实施农业项目的资金投入，增大对农业的整体投入；二是广泛宣传，充分发动，灵活应用“一事一议”政策，调动农民自觉投工、投劳和自愿捐资投资建路的积极性；三是调动社会名流、成功人士、成功企业对农村道路建设的捐资。建立区属工业重点联系文明新村道路建设的制度，促进工业反哺农业，城市支持农村的进程；四是本级财政在基本建设科目和农田水利基本建设科目中，安排适度资金，支持农村道路建设。在上报农村道路的完成情况中，要持谨慎态度，以避免发生雁江区通乡公路建设超前而造成的风险。