协调与合作：我国传媒监管模式的过渡选择

李红祥，汤伟武

（衡阳师范学院 新闻与传播系，湖南 衡阳 421008）

协调与合作：我国传媒监管模式的过渡选择

李红祥，汤伟武

（衡阳师范学院 新闻与传播系，湖南 衡阳 421008）

新的传播科技带来新的媒介生态，新的媒介生态需要新的监管模式。目前世界各国正在加速传媒监管模式变革以应对三网融合趋势。不同监管模式适用于不同的传媒经营格局，发挥着不同的效力。我国三网融合刚刚起步，远未进入成熟阶段，建立统一监管模式尚无必要。基于客观现实，我们应在维持分业监管的基础上，采用协调合作机制实现三网融合过程中传媒监管模式的过渡。

三网融合；监管模式；协调合作；变革

随着传播科技的发展，广播电视、电信和互联网的行业藩篱日益打破，以往以媒介类别划分的分业经营模式正在逐渐向以功能划分的混业经营格局转变。三网融合对既有监管体制提出挑战，这就要求我们对现有的监管模式进行重新认识与检视，构建一个合理有效的监管模式以因应传媒生态的变化。

一、国外经验

目前世界上为因应三网融合趋势进行传媒监管模式变革比较典型的国家有美国、加拿大、日本、英国、澳大利亚、韩国等。他山之石，可以攻玉。探讨国外传媒监管模式变革的发展规律，总结其经验教训，不失为研究我国传媒监管模式变革的一条有效途径。

1.变革趋势。国外进行传媒监管模式变革的社会语境虽各有不同，媒介融合程度也大有差异，变革时机也不一样，但从其变革的路径来看主要体现了以下共同趋势：

从分业监管到统一监管。美国采取统一监管的模式比较早，1934年通过 《电信法案》确立联邦通讯委员会对有线、无线通信以及广播电视实行监管；《1984有线电视通信政策法案》正式赋予其对有线电视的管理权。随后根据 《1996电信法案》，联邦通讯委员会开始对广播电视、电信和互联网全面实行统一监管。1968年加拿大成立广播电视电信委员会，对广播电视实行规范；1976年通信业开始被纳入其管辖范围，1996年从交通部接管其互联网监管工作。2001年日本根据中央省厅机构改革精神，把总务厅、邮政省及自治省统合而成总务省。总务省下设有信息通信政策局和综合通信基础局，统一监管通信和广播电视业。2003年英国通过 《2003通信法案》，授予新成立的通信办公室全面取代广播电视委员会、独立电视委员会、电信办公室、广播管理局和广播通讯代理局5部门，正式对广播电视和电信统一行使管理权。2005年澳大利亚通信管理局和广播电视局合并，成立通信媒体管理局对广播电视、电信和网络实行全面监管。2008年韩国解散了信息通信部和广播委员会，由新成立的广播通信委员会对广播电视与通信业实行统一监管。

从机构监管到功能监管。许多国家在从分业监管到统一监管进行转变的同时，对传媒监管机构的内部组织架构实现了从以媒介机构性质划分的机构监管逐渐向以媒介业务划分的功能监管的转变。日本总务省，下设信息通信政策局负责制定传媒政策，综合通信基础局负责设施及业务管理。英国原来分设电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会分别监管不同传媒机构业务。2003年统一监管机构以后，传播通讯办公室下设内容标准、技术频谱、战略发展、组织计划、频谱政策、竞争市场6大部门；2005年澳大利亚成立通讯媒体管理局后，下设数字传输、通讯设施、数字经济、内容消费、服务协调、法律服务6大分部。这些监管机构都是按照媒介功能设立每一个部门分别监管不同媒介业务。

2.经验总结。上述国家的传媒监管模式变革是与其社会制度联系在一起的，更与其所处时代和社会语境密切相关。经济思潮的变迁、传播科技的发展、传媒经营格局变化以及公共行政改革浪潮是其变革的动因［1］。

各国传媒监管模式的变革在出现一定程度趋同的同时，也显示了多元化特征。多样性的趋同将是未来传媒监管模式变迁的方向：一方面将会有更多的国家采用统一监管模式。这是因为统一监管模式能够节约管理成本，获取规模经济和范围经济效应；能够有效避免监管真空与监管重复。但另一方面按照新制度经济学代表人物诺思的观点，制度变迁过程中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，就如同物理学中的 “惯性”，一旦进入某一路径，无论是 “好”的还是 “坏”的，都有可能对这种路径产生依赖［2］127－129。在传媒监管模式的变革过程中，各国基于各自的政治体制、经济环境、法律制度、历史传统、文化积淀、风俗习惯等差异，其时机选择、变革途径、组织架构等都存在一定的路径依赖。纵观各国变革的途径来看，主要有两种：一种是对过去以分业管理的监管机构进行拆分和整合，如日本、英国、澳大利亚和韩国。另外一种是直接建立融合性质的监管机构，以后再把新出现的媒介形式并入一起加以监管，如美国和加拿大。它们虽是直接建立的统一监管机构，但是在参照机构监管模式的基础上发展起来的，内部组织架构按照不同媒介产业划分，深深烙上了过去分业监管的痕迹。如美国联邦通讯委员会下设大众媒体、公众电信、无线通讯、有线服务等局分别监管不同类别媒介；而加拿大的广播电视电信委员会下设广播部和电信部分别对广电和电信业进行监管。所以说，它们虽然建立了统一的监管机构，但也只能是在过去分业监管模式下发挥作用，徒有统一监管之名而无统一监管之实。美国联邦通讯委员会在其未来21世纪的规划蓝图中也指出，鉴于目前传播科技发展状况，原来以产业类别为主进行的组织架构将不适应媒介融合的态势，将考虑裁减包括有线电视服务局、大众媒体局、公众电信局以及无线通讯局等部门，而从功能层面就各局和办公室进行整合重构［3］。

二、模式比较

在不同的历史时刻，传媒监管有着不同的内涵。传媒监管必须依靠一定的监管模式加以实现。目前世界上的传媒监管主要存在以下四种模式。这四种模式各有其制度优越性，但也无法避免其自身缺陷。

1.分业监管与统一监管。分业监管指由不同的传媒监管机构对不同的传媒机构和传媒市场进行监管，监管机构在各自权属的范围内执行监督权力。统一监管则是由一家监管机构对两种或者两种以上的传媒机构或者传媒市场进行综合监管。

分业监管的优点在于：监管目标明确，依据不同媒介类别进行差异化监管，从而提高监管效力；监管专业化，每个监管机构只负责同类别媒介的监管事务，有利于细分各项监管工作；能避免监管冲突内部化，不同类别的媒体具有不同的媒介特性，其业务活动具有明显差别，其监管目标和监管手段应有不同，如果制定统一的监管目标，则容易导致监管冲突内部化。但这种监管模式也有其缺点：各监管机构之间缺乏有效协调，容易出现监管缺位与监管重叠；监管机构庞大，浪费人力、物力；由于各监管机构实行垂直管理，条块分割，加之监管目标不完全一样，在媒介融合的环境下不同的媒介业务主体在业务交叉中容易钻分业监管的空子，导致监管疏漏。

统一监管的优势在于：所有类别的媒介在一个监管机构的监管之下能够有效避免监管真空与监管重复；能节约成本，获取规模经济效应；监管弹性强，能迅速适应传播科技不断发展的要求，降低不适宜的制度安排对传媒创新形成的阻碍。但任何一种制度本身都有其局限性，统一监管也不例外：缺乏竞争，容易导致官僚主义；对各媒介监管的专业分工仍将继续存在，部门之间仍会产生信息的交流与协作问题；在实践操作中也会碰到诸多困境：在相关法律制度不健全，没有做出明确规定的情况下，监管目标之间往往存在冲突，这样不仅难以达到强化监管责任的目的，而且监管道德风险尤为严重。

2.机构监管与功能监管。机构监管指按照媒介类别设立监管机构。不同监管机构各自监管不同媒介，某一类别的监管机构无权监管其他类别的媒介。功能监管则是根据媒介机构所提供服务的功能将其行为分成不同的类型，传媒监管机构的监管权力是基于业务性质而不是在从事业务活动的媒介机构性质基础上加以划分。美国国会议员爱德华·马基在谈到功能监管的时候曾经打了个非常形象的比喻：当米歇尔·乔丹打篮球时，他有一个篮球裁判；当他踢足球时，他有一个足球裁判。我们不希望足球裁判执掌篮球比赛，也不希望篮球裁判执掌足球比赛。可见，功能监管保证不同媒介在执行相同或者类似的业务活动时受到同一监管者的监管。

机构监管的优点在于专业性强，它根据不同类别的媒介设立不同的监管机构，采取不同的监管方式，从而在一定程度上作一种有效的制度安排。分业经营正是机构监管的核心基础。所以，机构监管模式基本上是与分业监管模式联系在一起的。媒介融合之前，传统媒介之间的界线与功能越泾渭分明，机构监管模式就越能有效划分各业别的监管机构的管辖范围。但机构监管模式的缺点也非常明显：随着传播科技的发展，传统媒介之间的界线与功能不再存在，这种监管模式就会越发失去效用。如果按照媒介类别实施机构监管，那么往往会形成监管真空。而且同一传媒机构由多个监管机构同时监管，由于监管部门之间缺乏有效分工与协作，从而会造成监管交错与重叠。

功能监管的优点在于：按照媒介内容、技术或设施所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的传媒监管机构和监管规则，从而能有效解决媒介融合下传媒创新的监管归属问题，避免监管真空和监管重叠；它针对媒介融合下传媒业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨媒介、跨行业、跨地区、跨级别的监管，主张设立一个统一的监管机构对传媒业实施整体监管；按照媒介内容或者媒介设施所实现的基本功能具有较强的稳定性，据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应传媒业在未来的融合过程中可能出现的各种新情况、新问题。但功能监管同样具有其制度缺陷：不能完全解决媒介融合下的监管难题。随着传播科技的发展，广播电视、电信和互联网的功能相互融合，彼此间功能上的区别变得模糊，又或者媒介内容、传播渠道和信息技术之间的界线很难区分。这种情况下，以功能来划分监管者的权限就很难界定。而且，在功能监管模式下，监管机构功能的过度拆分，兼营多种媒介业务的传媒机构会同时受到数个按功能划分的监管部门的监管。

上述的四种监管模式均有利弊，并不存在一个普遍适用的最优模式。社会语境和时代背景是真正理解一种监管模式是否优劣的行之有效的方法。分业监管和机构监管模式在媒介融合之前具有其他模式不可比拟的优越性。但随着传播科技的发展，传统媒介之间的界限与功能日益模糊，新的媒体与服务层出不穷，这时分业监管和机构监管模式的弊端日益凸显，而统一监管和功能监管模式则充分体现出制度安排优越性。

三、我国变革

2010年1月13日温家宝主持召开国务院常务会议，正式通过加快推进三网融合的决定，我国三网融合开始进入实际操作层面。跨行业、跨地区、跨媒介、跨级别经营与服务是未来传媒产业的发展方向。这就要求我国的传媒监管应从以纵向产业划分的管制体系向以横向功能划分的竞争体系过渡。

1.监管现状。一直以来，我国媒介产业是按照技术特性划分的，其典型特征是纵向一体化。所以电信、广电和互联网产业虽同属宏观意义上的信息产业，但它们都按各自的传输网络和平台向各自的媒介终端提供各自不同的业务形态。与纵向一体化的分业经营格局相对应，我国的传媒监管采取的是分业监管模式。电信业由工业和信息化部主管，广播电视业由国家广电总局主管，互联网产业由国家互联网信息办公室主管 （2011年5月4日挂牌成立）。另外各产业内部按照行政级次和行政区划分配资源，从而形成具有中国特色的 “井”字形监管结构。我国电信业实行的是中央集中统一的垂直管理，工业和信息化部对全国电信业实施监督管理，省、自治区、直辖市电信管理机构在工信部的领导下，依照电信条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。省、市、县也参照上述模式按照行政区划管理。而广播电视业因其既具有一般的产业属性，又具有意识形态的属性，其监管情况则要复杂得多，采用的是 “条块分割、以块为主、分级管理”监管架构。

实践证明，我国现行的分业监管模式是符合我国分业经营格局的。这是因为这种监管模式本身具有其它监管模式所不具有的制度优越性：在三网分立时，各个网络传送特定服务，其业务种类和范围是明确的，相互之间没有交叉，每个网络都由专门的监管机构负责，其对象、方式、范围和力度明确，各监管机构可以进行差异化管理，提高监管效力。但是，我们也应该看到这种监管模式自身具有无法避免的缺陷：各监管机构之间缺乏有效协调，容易导致监管缺位与监管重叠；监管机构庞大，浪费人力、物力；各监管机构实行垂直管理，条块分割，加之监管目标不一样，在三网融合环境下不同的媒介主体在业务交叉中容易钻分业监管的空子，导致监管疏漏；在分业监管模式下，不同的部门规制程度不一样，电信部门受到的规制较少，而广播电视则是政府严格规制的行业。随着三网的融合，传统媒介的技术边界日益模糊，三网之间的业务融合也愈演愈烈。对于融合的业务，是按照规制少的部门标准和原则进行规制，还是按照规制多的部门标准和原则进行规制则成为亟待解决的问题。

2.变革路径。面对三网融合的趋势，我们是对西方现行的统一监管模式进行制度移植，还是沿用原来的分业监管模式，抑否寻求其它的替代模式？这是一个需要我们慎重对待的问题。

国外现行的统一监管模式在因应三网融合方面虽然具有其它监管模式无可比拟的优越性，但是要使一种理论上的好制度成为实践中有用的制度，还必须考虑其实施的外部环境。库伦伯格和麦奎尔认为，“制定媒体政策时要充分考虑时代变更，社会语境，追求的目标，界定或认识目标时所运用的标准或价值观念，政策所适用的不同内容和服务、不同的传输渠道以及合适的政策措施与实施手段。”［4］实行统一监管不是一个简单的技术问题，它不仅要在法律制度、监管方式上作根本性的改变，还要建立与之匹配的外部环境，这显然在我国不是短期内所能完成的。西方各国在实行统一监管之前就已进行立法，用法律形式明确规定监管机构的组成、实施方式等，为未来的统一监管提供了法律依据。反观我国，相关法律缺位是其最大的问题。目前我国还没有出台 《电信法》和 《广播法》，更没有一部涵盖电信、广电和网络等通信产业的融合性法律。现有的 《电信条例》和 《广播电视条例》都是行业主管部门起草的部门规章，它根植于传统认识之上，未能反映现代监管制度的最新认识。近年来我国电信业的监管体系虽已基本建立；但有线电视业的政企分离却还没完成，规制体系尚在调整之中；互联网的监管总体上仍处于探索之中。诺斯认为即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本土的非正式规则因种种原因一时难以适应，新借鉴来的正式规则与原有的非正式规则势必产生冲突，导致其可能既无法实施又难以奏效［2］121－122。因此我国现实情况尚不必急于对西方国家现行监管模式进行制度移植，否则将会导致水土不服、消化不良。

当一个社会初始的制度规则被确立后，这套制度规则就为社会成员提供了一套激励结构。在此激励结构中，行动者往往面临两种选择：在现行制度内进行投资，还是将现有资源运用于改变现行的制度规则？诺斯认为，当要素的相对价格变动产生新的潜在的获利机会时，行动者的最优选择既不是在现行制度内投资，也不是完全打破现行的制度规则，而是在现行制度系统的某个边际上进行调整与创新［2］115－116。所以我国的传媒监管模式变革只能是在现有的体制框架内进行。它应该是一个循序渐进的过程，而不是一个一蹴而就的震荡过程。我国久己确立的分业监管模式有其自身的合理性和生长逻辑，按照诺思的路径依赖理论，在我国短期内彻底打破分业监管模式、推倒重来极不现实。我国三网融合刚刚起步，远未进入成熟阶段。未来传媒产业将融合到什么程度仍是未知数。从符合具体国情和变革成本最小化的角度出发，我国传媒监管模式变革应该进行阶段性过渡，在现阶段宜在尊重现有的分业监管模式的同时，通过建立相应协调机制来解决媒介之间业务交叉和新媒体业务发展带来的一系列问题乃不失为一种明智之举。

3.推进措施。传媒监管模式的变革，不论处于何种社会语境，以下几个方面均需仔细考量：首先监管模式的选择必须符合历史特征和媒介经营格局；其次一个好的传媒监管模式应该确保监管目标明确、运作独立、分工明确、能覆盖所有传媒机构和功能领域，有效避免重复监管和监管真空；再次制度安排要有弹性，能为传播科技的发展和媒介融合的演进预留适时调整和变革的空间。最后从理论上讲，任何一种监管模式的监管效力有其重要意义，但也只是提供一种制度环境，真正有效的监管还依赖于实际操作。所以在操作过程中需要审慎推进，避免对传媒产业的发展造成不良影响。

为因应三网融合趋势，我国应在尊重现有的分业监管模式的基础上采取协调合作机制，其制度安排应包括以下三个层面：第一层面是通过立法手段直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作有法可依；第二层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三层面是依法成立协调委员会或类似的机构进行多边合作及负责具体的协调运作。除了在立法、制度和组织上做出详尽的安排使监管协调有章可循之外，在具体实践操作上也应注意以下几点：一是建立高效的信息交流和共享机制；二是为了避免出于本部门或个人利益采取一些有损于其他部门的行为，同时也为了减少信息不对称，在人事管理上采取高层互相兼任和工作人员互相借调的安排；三是各监管机构在面临相同的媒介业务功能时尽量使用统一的监管工具和标准，从过去的机构监管模式向功能监管模式过渡，以减少监管的盲区，提高监管的效率。

四、结 语

每一种监管模式的最初出现并不是从一组理论原则中推论出来的，而是 “摸着石头过河”，在监管实践的基础上经过不断发展修订，最后推到世人面前。所以很难说某一种新的传媒监管模式的出现最终是一个完美的、普天之下可以共用的治理模式。在某种程度上，变革不是单纯为了寻求一种普世的终极的模式。随着传播科技的持续发展，将有越来越多的国家介入到这一改革浪潮中去。而且目前已经着手进行监管模式变革的国家也将随着媒介生态的变化，将持续深化改革，不断探寻更适合媒介生态变化和社会发展需要的传媒监管模式。确切地说，“每一种改革方案都会带来一些新的问题，而这些新的问题又会引发一场新的改革。”［5］在我国三网融合的起始阶段建立在尊重现有的分业监管模式基础上的协调合作机制，将会在新的媒介生态环境下显示出其巨大的监管效力，但并不意味着它是一个能够一劳永逸的模式。毋庸置疑，我国未来的传媒监管模式的变革将是一个持续不断、层累递进的过程。

［1］李红祥.英美传媒监管模式变革的动因考察［J］.传媒观察，2011（3）：62－63.

［2］道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海：三联书店，1994.

［3］A New Federal Communications Commission for The 21ST Century，http：／／www.fcc.gov／Reports／fcc21.html.，2011－4－20.

［4］Jan Van Cuilenburg and Denis McQuail，Media Policy Paradigm Shifts：Towards a New Communications Policy Paradigm.European Journal of Communication ，2003，Vol.1 8No.2：183－184.

［5］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱国，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001：5.

Coordination and Cooperation：The Transition Selection of the Media Supervision Model in China

LI Hong－xiang，TANG Wei－wu
（Dept of Journalism and Communication，Hengyang Normal University，Hengyang Hunan 421008，China）

New communication technology brings a new media ecology，the new media ecology needs new regulatory model.Many countries are accelerating the reform of media regulation model to deal with the trends of three－network convergence in the world.Different regulatory mode is applicable to different patterns of media operation and plays a different effect.The three－network convergence in China has just started，and it is far from entering the mature stage，and there is no need to establish a unified supervision mode.Based on objective reality，we should use the coordination and cooperation mechanism so as to achieve a perfect transition of media supervision mode in the process of three－network convergence.

Three－network；Supervision model；coordination and cooperation；Reform

C93－05

A

1673－0313（2011）05－0117－05

2011－05－17

湖南省哲学社会科学基金项目 “三网融合与传媒监管模式变革研究”（2010YBB033）。

李红祥 （1976—），男，湖南衡山人，讲师，硕士，从事传播政策研究。