新型农村合作经济组织发展的法律困境与对策研究

王月春

（西安财经学院 文法学院，西安 710061）

新型农村合作经济组织是指在市场经济发展的推动下，由农民自愿组织起来并以农民为主体，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节进行自我管理和自我服务，以对内服务为宗旨，以对外组织收益最大化为目标，遵循国际公认的合作社基本原则的农民互助合作组织。它具有民办性、自愿性、互助共济性、非赢利性、民主管理性等显著特征。新型农村合作经济组织是农村改革和市场经济相结合的产物，大力发展新型农村合作经济组织对于提高农民的组织化程度，促进农业产业化发展及深化农村经济体制改革意义重大。然而，由于我国现行农村合作经济组织法律制度尚不完善，在很大程度上制约了新型农村合作经济组织功能的充分发挥。因而，考察我国新型农村合作经济组织的发展现状，探究制约其快速发展的法律困境，进而寻求解决对策尤为必要。

一、新型农村合作经济组织的发展现状

（一）发展规模小，服务范围窄，缺乏市场竞争力

自20世纪80年代中期以来，虽然新型农村合作经济组织在我国取得了较快的发展，但总体而言，目前尚处于发展初期，因受技术、信息、专业管理经营人才、资金投入等诸多因素的制约，大部分新型农村合作经济组织规模较小，服务范围较窄，形不成具有规模效应的产业带，导致新型农村合作经济组织市场竞争力低下，在农村经济发展中所起作用有限。

（二）组织化程度不高，运行不规范

目前我国多数新型农村合作经济组织的规模较小，经济实力较弱，组织能力较差；部分农村合作经济组织是有组织、无活动；有些组织的经营状况与农户利益关系不大，农户很少关心组织的运营情况，对组织缺乏热情。合作组织的自发性以及专业管理人才的缺乏导致一些农村合作经济组织内部运行机制不健全、不规范，没有建立合理有效的管理制度，宗旨模糊，责任不清，产权不明，机构设置不科学，运行较为混乱。

（三）政府行政干预过多

由于目前我国多数农村合作经济组织的组织化程度不高，内部运行机制不健全，往往不得不寻求政府和其他社会力量的支持和庇护，加之一些地方基层政府官本位思想严重，对农村合作经济组织的性质及重要性认识不到位，对农村合作经济组织的具体事务处理和内部运行干预过多，导致许多农村合作经济组织对政府的依赖性过强，背离了农村合作经济组织的原本性质和其应有的发展轨迹。

二、新型农村合作经济组织发展的法律困境

（一）新型农村合作经济组织法律体系不健全

2006年颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）及随后出台的与之相配套的农民专业合作社登记条例、示范章程、财会制度和税收豁免扶持政策，都对新型农村合作经济组织的规范发展起到了很大的促进作用。然而，我国目前的新型农村合作经济组织法律体系并不完善。原因在于经济实践中新型农村合作经济组织的组织类型多种多样，根据农民合作的紧密程度，可将农村合作经济组织分为专业合作社、股份合作社和专业协会三种基本类型。《农民专业合作社法》属于特定领域的专门立法，其调整对象仅限于农民专业合作社，股份合作社和专业协会目前在我国仍未纳入法律的调整框架之内。另据相关资料表明，较为松散的专业协会仍然是目前农村合作经济组织的主要形式，所占比例约为59.74%，结合紧密程度较高的专业合作社所占的比例约为30.21%，专业联合社的所占比例平均10%左右。[1]此外，各地结合本地区具体情况制定的规范农村合作经济组织的法规数量有限，不利于相关法律的贯彻实施。总之，《农民专业合作社法》及相关配套法规政策的出台并没有完全解决我国所有农村合作经济组织的法律适用问题，亦不能代表农村合作经济组织法律支持体系的全部。

（二）新型农村合作经济组织的法律地位不明确

与大力发展新型农村合作经济组织的现实需求相比，我国现行法律对新型农村合作经济组织的法律地位并未作出明确的规定。依据《宪法》规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。2003年，修改后的《农业法》确认农民合作经济组织为农业经营组织的一种形式，并规定农民合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，坚持加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法成立，依法登记。但没有明确农民合作经济组织的法人形式和登记办法。《农民专业合作社法》规定依法成立的农民专业合作社具有法人地位。依据相关规定，农民专业合作社是在工商部门登记的法人，但并未明确农民专业合作社是企业法人、社团法人还是合作法人。股份合作社和专业协会的法人身份没有明确，致使其不能依法成立、依法运行，生产经营活动得不到法律保护，也难以享受优惠政策。总之，由于现行法律对农村合作经济组织的法律地位没有做出具体规定，导致农村合作经济组织的合法权益得不到法律的有力保障，严重制约了其快速发展。

（三）内部治理结构不规范

规范、健全的内部治理结构是新型农村合作经济组织健康发展的重要保障。在经济实践中，虽然多数新型农村合作经济组织都制定了章程，成立了社员大会、理事会及监事会，但是，实际上，农村合作经济组织的最高决策权和业务执行权往往被大户、能人或者龙头企业所控制，普通社员对合作经济组织的参与程度极低。大户、能人或者龙头企业积极参与农村合作经济组织的管理和决策，虽有利于提高农村合作经济组织的决策效率和经营绩效，但也往往导致合作经济组织内部缺乏民主管理，加之很多农村合作经济组织的成员合作意识不强，不愿意参与合作组织的内部治理，由此可能导致一些农村合作经济组织长期被个别成员所控制。此外，一些农村合作经济组织的监事会并未有效发挥监督作用，对个别成员的控制行为听之任之。农村合作经济组织在内部治理结构方面存在的上述问题如果得不到有效解决，必将造成普通社员的权益得不到保障，违背农村合作经济组织的根本性质，影响其长期可持续发展。

三、破解新型农村合作经济组织发展法律困境的建议

（一）完善新型农村合作经济组织法律体系

国外农村合作经济组织发展比较成熟的国家，如德国、法国、美国、韩国等，基本上都建立了较为完备的合作经济组织法律体系，合作经济组织法律体系也成为许多国家经济法或商法体系的重要组成部分。我国新型农村合作经济组织的发展尚处于起步阶段，相关法律体系的缺失已成为制约新型农村合作经济组织发展的重要原因。因此，为促进我国新型农村合作经济组织持续规范发展，立足于我国具体国情，并借鉴吸收国外的相关先进立法经验，构建完善的新型农村合作经济组织法律体系非常重要。我国新型农村合作经济组织法律体系的构建应注意以下三个问题：第一，应选择综合立法和分业立法相结合的立法模式，除应制定综合性的《农村合作经济组织法》外，还应对农民专业合作社、股份合作社等农村合作经济组织的不同类型进行专门立法。在《农村合作经济组织法》中应对农村合作经济组织的性质、法律地位、设立条件、内部治理结构、分配制度、活动准则、扶持政策等进行一般性规定，而在各部专门立法中则对不同类型的农村合作经济组织做出具体规定。第二，为配合《农村合作经济组织法》等相关法律的有效实施，各地政府应制定既符合国际惯例又符合区域情况的地方性法规。第三，完善的农村合作经济组织法律体系还应包括专项支持农村合作经济组织发展的法律法规。我国应在《农村合作经济组织法》等相关法律的基础上，从实际国情出发，考虑农村合作经济组织发展的具体情况和现实需要，积极借鉴外国先进经验，在产业政策、财政、税收、信贷及社会化服务等方面加大政府扶持力度，建立健全涉及农村合作经济组织发展的专项支持法律法规，为农村合作经济组织的快速发展提供法律保障。

（二）明确界定新型农村合作经济组织的法律地位

从根本上说，新型农村合作经济组织应有的独立市场法人地位得不到解决，其发展就很难进入正轨，更难以有效地推进农村经济的发展。[2]鉴于新型农村合作经济组织与合伙制企业、股份制企业及农村集体经济组织在设立宗旨、财产所有权关系及经营方式等诸多方面存在明显区别，新型农村合作经济组织更强调自我服务及社员之间的互助合作，属于公益性很强的民间组织，因而，建议我国借鉴国外的先进做法，在综合性的《农村合作经济组织法》中明确将其界定为合作社法人，赋予其独立市场法人资格，并明确规定其设立条件、组织机构等内容，规定其可以自己的名义起诉、应诉及承担法律责任。唯有如此，才能为新型农村合作经济组织依法创建、规范运行、自主参与市场竞争及享受国家的政策扶持扫清障碍，促进新型农村合作经济组织发展壮大，推动农业产业化发展。

（三）规范新型农村合作经济组织的内部治理结构

科学合理的内部治理结构对于农村合作经济组织的持续快速发展至关重要。针对目前我国新型农村合作经济组织在内部治理中存在的少数人控制、缺乏民主管理及监事会虚设等问题，可从以下三方面予以解决：第一，完善社员（代表）大会制度，强化对普通社员权益的保护。明确规定社员（代表）大会是农村合作经济组织的最高权力机构，农村合作经济组织的重大事项须经社员（代表）大会投票表决。同时，可通过规定社员的知情权和诉讼权增强对普通社员权益的保护。第二，健全理事会制度。理事会由社员（代表）大会选举产生，是社员（代表）大会的执行机构，代表社员（代表）大会处理日常经营管理事务。理事会可以聘请经理，作为理事会的代理人。经理享有对内部事务的管理权、一定范围内代表公司对外开展业务活动的代理权。此外，可根据农村合作经济组织业务规模发展的具体情况，建立健全理事会的办事机构，如产权管理机构、决策咨询机构等，以保障理事会有效行使职权。[3]第三，强化监督机制，明确监事（会）的职责，落实对理事和高级管理人员的责任追究制度。规模较小的农村合作经济组织可以不设监事，但应建立内部审计或者委托审计制度；规模较大的农村合作经济组织应该设立监事（会）。监事（会）应认真履行监督检查农村合作经济组织财务状况、理事及经理执业情况，审查理事会报告等职责。农村合作经济组织的理事和经理对合作经济组织的事务应尽忠实和善良管理义务，如违反上述义务，应严格追究其相关责任。

［1］财政部财政科学研究所外国财政研究室.支持新型农村合作经济组织的财税政策研究［J］.经济研究参考，2008（7）.

［2］刘彤，朱兴涛.论新型农村合作经济组织发展的困境与出路［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2009（5）.

［3］丁同民.完善我国新农村合作经济组织法治的思考［J］.改革探索，2009（10）.