论农村留守儿童监护制度的完善

葛 磊，刘 洋

（北京航空航天大学 法学院，北京100191）

论农村留守儿童监护制度的完善

葛 磊，刘 洋

（北京航空航天大学 法学院，北京100191）

农村留守儿童的监护现状存在着严重问题，必须明确法定监护、区分亲权与监护并通过国家公权力的介入，设立国家监督机关和社会监护机构，在立法中明确委托监护制度，保护监护人的正当权益等方式，健全农村留守儿童监护制度，保护农村留守儿童的权利。

农村；留守儿童；监护；国家监督

中国是一个农业大国，在13亿人口中农民占9亿之多。随着社会主义现代化建设的步伐，“农民工”这个新兴的群体出现了。据国家统计局的数据显示，2009年度全国农民工总量为22978万人，比2008年增加1.9%[1]。

农民工人数的增多也带来了一个特殊群体的产生，他们的孩子成为了一个特殊的弱势群体——农村留守儿童。

农村留守儿童（Children left at home paythe price of migration），是指父母双方或一方外出到城市打工，而自己留在农村生活的孩子们。他们一般与自己的父亲或母亲中的一人，或者与上辈亲人，甚至父母亲的其他亲戚、朋友一起生活[2]。

一、我国留守儿童监护概述

（一）农村留守儿童监护现状

据权威调查数据显示，中国农村目前留守儿童的数量超过了5800万人，其中，57.2%的留守儿童是父母一方外出，42.8%的留守儿童是父母同时外出。留守儿童中的79.7%由爷爷、奶奶或者外公、外婆抚养，13%的孩子被托付给亲戚朋友，剩下的7.3%为不确定或无人监护[3]。

从以上数据和留守儿童的定义中我们可以看出我国留守儿童监护的四种类型，它们各自有着不同的特点。

1.单亲监护

即孩子与父亲或母亲中的一人共同生活。和其他的监护类型相比，这类监护对留守儿童带来的影响相对较小。但长期与父母中的一方生活，得不到另一方的关爱，往往容易给孩子的性格和心理上造成一定的偏差。

2.隔代监护

即由祖父母、外祖父母抚养。由于老人受教育较少，文化水平低，在生活、学习上无法给留守儿童相应的帮助和辅导，仅仅将监护责任停留在照顾孩子吃饱穿暖上；同时，祖孙两代年龄悬殊，认识代沟和心理代沟明显，造成了留守儿童与监护人之间的关系紧张。并且不少老人由于年龄偏大，身体状况使其难以有效监护留守儿童，甚至出现了“逆向监护”，即由留守儿童照顾本应是监护人的老人[3]。

3.上代监护

即由双方父母的亲戚或者是朋友进行监护。在这类监护中，亲戚们往往因为孩子不是亲生的，害怕对其管教过多引起误会，而对其放任自流，疏于监管；且往往由于家境的窘迫，对留守儿童的监护往往只能停留在满足其最基本的生活问题上。孩子得不到父母的关爱，加之长期寄人篱下对心理带来的创伤，容易产生自卑心理。并且在这种监护下，针对留守儿童的犯罪也是屡见不鲜的，例如2010年10月，温州永嘉一名小学六年级的女生因为母亲去世、父亲在外经商寄读在班主任家中，被班主任的父亲性侵害多次，致其怀孕5个月了才被发现[4]。

4.自我监护

即留守儿童单独生活，没有长辈的照顾。这种情况在孩子年龄比较大的家庭中比较常见，父母认为孩子已经到了足以自立的年龄，一个人生活应该不成问题，可往往这类孩子处于成长期和青春的叛逆期，对新生事物比较好奇，一个人独自生活没有父母的管教，更容易迷失自己，被犯罪分子利用走上犯罪道路。

（二）留守儿童监护缺失带来的问题及权利上的瑕疵

父母的监护缺位成了影响农村留守儿童健康发展的重要隐患，并且带来了一系列的问题，主要表现在以下几个方面：

问题一：行为规范和道德品质问题。家长的言传身教对孩子的成长和性格培养起着至关重要的作用，但是在农村，由于父母外出务工，和孩子长年累月分开，处于成长期的孩子在得不到父母正确引导的情况下，容易受到外界不良风气的蛊惑，未成年人好奇心强的特点也容易被犯罪分子所利用，因此，打架斗殴、抢劫、旷课、逃学对留守儿童来说就司空见惯了。

问题二：学习成绩问题。在单亲监护的家庭中，往往是母亲留在家中照顾未成年的孩子，这意味着母亲除了要肩负所有的家务重担之外，还要照顾孩子的生活起居，几乎没有时间也没有精力去关心孩子的学习，往往使孩子遇到了学习上的问题也不会求助于母亲。在隔代监护和上代监护的情形中，要求祖辈或者是亲戚来指导留守儿童的学习更是不可能的事情，除了他们本身文化水平低的原因之外，和单亲监护情形中的母亲一样，是否有精力去指导也是个问题。

问题三：性格缺陷问题。大多数的留守儿童家长长年累月在外务工，孩子要么在祖辈的照顾下生活，要么寄人篱下。尽管吃穿不成问题，但是心里的孤独、恐惧和对父母的思念无法排解，无人倾诉；即使是在单亲监护的家庭，由于家庭所有的重担都落在父亲或者母亲身上，在孩子犯了错误时，轻则训斥，重则打骂，这些都致使很多孩子性格发育不完全，容易自卑、自暴自弃、孤僻、叛逆，在还未成年的时候留下的这些心理阴影，将会成为他们以后的成长道路上不可磨灭的烙印。一项历时5年的跟踪调查表明，农村孩子的心理障碍和行为异常比例高达19.8%，远高于城市孩子的8%[5]。

问题四：人身安全问题。我们经常将家庭比喻成一个保护伞，而孩子这株幼苗在这个由父母双方构建的保护伞下健康成长，以对抗社会中的不稳定、不安全的因素。而留守儿童在幼年时就失去了这样的一个保护伞，过早地将他们暴露于社会这个大环境中，使脆弱的他们过于直接的面对伤害，特别是在寒暑假，在既没有家长监管也没有学校管理的情况下，留守儿童被拐卖、溺水、触电、性侵犯的案例比比皆是。

监护的缺失和不完善除了带来以上的问题之外，从法律的层面来说，留守儿童的许多权利也得不到保护，主要表现在：

1.受教育权

受教育权是一项基本人权，是宪法赋予公民的一项基本权利。在农村，大多数的父母外出务工的目的就是为孩子提供一个良好的生活和学习环境。但是，留守儿童的受教育权并没有得到很好的保障。一方面，父母监护的缺位致使孩子在遇到学习上的问题时无处求助；另一方面，大部分监护人或委托监护人文化水平低下，无法辅导孩子的功课。因此，留守儿童逐渐丧失学习的积极性和主动性，加之学业的繁重，久而久之，致使大多数留守儿童成绩下滑，产生厌学情绪。在一些偏远地区，许多留守儿童甚至没有完成九年义务教育就辍学在家或跟随父母外出务工。

2.人身权

我国法律规定，公民的人身权利受到法律的保护。留守儿童大多年龄较小，需要父母的保护，但是父母长年累月在外务工，连见面的机会都不多，更别说对孩子们给予温暖和关心照顾了，这是我国近年来对留守儿童的犯罪率上升的一个原因，例如2004年湖北省黄梅县的一名12岁的留守女孩因与奶奶发生争执，被奶奶用毛巾活活勒死，并沉尸鱼塘[6]。

3.发展权

作为法定监护人的父母对孩子的健康成长负有责无旁贷的义务，但是由于外出务工，致使留守儿童在某种意义上成了孤儿或单亲孩子。《未成年人保护法》第10条规定：“父母或者其他监护人应当以健康的思想、品行和适当的方式教育未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动，预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪以及聚赌、吸毒、卖淫。”留守儿童由于缺乏管教和正确引导，过早的流入社会，有的沉迷于网络或武打、色情电影中，有的与社会失足青年混在一起，成为偷盗、吸毒、卖淫的帮凶。这就使得留守儿童的发展权受到了很大的限制，导致他们心智发展不健全或走上邪路[7]。

二、对我国留守儿童监护制度的反思

监护，就是指民法上所规定的对未成年人和精神病人（无民事行为能力人和限制民事行为能力人）的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的一种民事法律制度。监护设立的目的主要是为了保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益，进而利于社会秩序的稳定。

（一）我国现行法律对监护制度的规定

1986年颁布的《民法通则》第16条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人所住地的居民委员会、村民委员会同意的。”第18条规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除保护被监护人的利益外，不得处理被简化人的财产；监护人以法履行监护的权利，受法律的保护，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任，给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”

1988年通过的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》中作了补充规定，第22条明确规定了委托监护：“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。因被监护人的侵权行为需要承担民事责任的，应当由监护人承担，但另有约定的除外。被委托人有过错的，负连带责任。”上述法条是对我国监护制度的基本规定。

2006年12月29日全国人大常委会审议通过修订后的《未成年人保护法》（2007年6月1日起施行）规定了对农村留守儿童的委托监护制度，第16条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”

（二）我国监护制度存在的问题

尽管我国对监护制度在一般法律和专门法律中都有所规定，但是从制定、实施的过程中我们可以看出，我国的监护制度还有许多欠缺的地方。

1.法定监护缺失

父母是未成年子女的法定监护人，应当履行法定的监护职责。但父母外出务工与子女留守的分离导致父母无法履行对子女的监护职责。法定监护的缺失成了留守儿童中普遍存在的问题。一些留守儿童沾染上逃学、旷课、吸烟、酗酒、打架斗殴甚至赌博抢劫等恶习，在很大的程度上是由于得不到父母的及时制止和教育造成的，结果致使留守儿童愈陷愈深，甚至人生观和世界观都发生了严重的扭曲。父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、保护、发展的最大负面因素，如何有效解决农村留守儿童的法定监护问题是保护农村留守儿童合法权益的当务之急[8]。

2.委托监护规定不足

我国现行法律确定了委托监护的形式，但是《民法通则》中没有规定，而是通过《民通意见》和《未成年人保护法》予以规定的。于是，对留守儿童适用委托监护时，在作为基础地位、援引依据的法规中却找不到立法和执法的依据，难免各自为政，协调不足，使监护法体系内部冲突。且委托监护作为现实农村中使用最多的一种监护类型，《民通意见》和《未成年人保护法》对其规定的过于原则简单，缺乏实践操作性，甚至还有一些立法的空白。在实际操作中，委托监护也往往停留在口头协议的层面，并没有商议被委托人的权利、义务和责任，自然对其也就不会产生任何约束力，并且更换委托监护频繁，都在一定程度上侵害了留守儿童的权益。

3.未设立监护监督机关

随着各国对监护制度重要性的逐步认识，越来越多的国家建立了监护监督制度，如德国建立了监护法院，瑞士设立了监护官厅，法国有亲属会议等[9]。然而我国并没有设立任何的监护监督机关，致使监护人的行为得不到约束。近些年来屡见不鲜的童工、儿童被迫沿街乞讨、卖艺现象，没有任何机构主动介入，对监护人进行起诉、追究监护人的责任。并且留守儿童由于父母不在身边，即使监护人疏于履行自己的职责，孩子没有任何能力去反抗，也没有任何机构去求助，往往只能让事情变得愈加恶劣。

4.对监护人的权利和义务规定不对等

《民法通则》从第16条到第18条的第一款规定的都是监护人的义务，关于监护人的权利仅在第18条第二款中作出了规定：“监护人依法履行监护的权利，受法律保护。”我国过多地强调监护人的义务而忽视监护人的权利，对监护人特别是农村留守儿童的监护人来说是不公平的。农村留守儿童的监护往往是长期监护，对监护人会造成沉重的经济负担，但监护人又不能轻易的放弃监护，容易造成一种两难，在某种程度上也会严重的侵害到农村留守儿童的权益。国家将监护制度义务化，缺少权利保障，这也使得监护制度的实施不那么的尽善尽美。

三、完善我国留守儿童监护制度之我见

《河南省未成年人保护条例（修订草案）》2010年5月25日提请省人大常委会审议，针对留守儿童远离父母、容易在心理和情感方面出现问题等特点，《条例（修订草案）》作出规定：父母或者其他监护人因外出务工不能履行监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护，还要与未成年子女和受委托监护人保持经常联系，关心未成年子女生活、学习和身心健康情况。

重庆市农村劳务输出的重点地区，该市农村外出务工人员近700万，有200万留守儿童。2010年5月11日提交重庆市三届人大常委会第十七次会议审议的《重庆市未成年人保护条例（草案）》分别从政府职责、家长责任和社会关怀等不同角度对加强留守儿童监护作出具体规定。

安徽省2009年新修订的《安徽省未成年人保护条例》新增留守儿童权益保障条例，用法律保护留守儿童。

在全国政协十届四次会议上，24名政协委员提交了《关于为农村留守儿童建立成长保障制度的提案》，委员们建议，全国人大在修订《未成年人保护法》时，从法律上保障农村留守儿童的权益。公安、教育、卫生、民政、城建等部门，要加快取消与户籍相联系的教育、医疗、住房等各种城乡隔离制度。建议教育部门针对农村留守儿童问题进一步研究和出台相应的政策和规定，强化农村学校对留守儿童的责任和管理，构建学校监护网等保障措施[2]。

上述通过立法来保障留守儿童权益的实践说明了留守儿童作为一个特殊人群所产生的问题已经得到了社会和民众的广泛关注，政府开始通过行使公权力来保障他们的利益。但是以上实践以及立法是有地域局限性的，而我国留守儿童的现象又是普遍的，因此，社会需要从观念上，国家需要从政策上和法律规定上作出一定的努力来确保留守儿童健康的成长和发展。笔者认为要完善我国的监护制度可以从以下几个方面进行：

（一）观念上的完善

1.明确法定监护

根据我国《民法通则》第16条的规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。”只有未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的情况下，才会产生对未成年人监护权的分配问题，这就说明父母对未成年的监护责任是法定的，是不可随便放弃和推卸的。父母对未成年不仅仅是生养那么简单，还要对其履行教养的职责。笔者认为，村委会或者务工人员集中地区的社区、街道工作人员应该定期举办学习班，对外出务工的父母们进行思想教育工作，不要为了一时的利益而误了孩子的终身。有条件的，尽量将孩子带在身边，切实履行法定监护的职责；没有条件的父母，也应该多给孩子打电话或写信，询问学习和生活，帮助他们排解心中的孤独，培养健康正确的思想观念。

2.区分亲权与监护

所谓亲权，是父母对未成年子女在人身和财产方面进行教养保护的权利义务的总称。亲权是基于父母子女之间的亲缘关系而确立的父母对未成年子女教养保护的权利义务的统一，反映了现代法亲子关系的核心内容，即父母对子女哺育、监护和教育的职责和权利[10]。我国现行民法中没有规定亲权制度，将父母对未成年人的教养保护与其他监护人对未成年人的监督保护统一规定为监护制度。然而，这两种监护是有明显的区别的，亲权基于血缘关系而存在，是权利义务的统一，不得被抛弃、转让或非法剥夺，而监护则是一种义务或职责，监护人可以请求报酬、辞去监护等等。正是由于亲权与监护有如此区别，立法对亲权人持信任态度，限制较少，而对监护人则设定了过多的限制[10]。因此，在我国立法中应该明确亲权与监护，避免将两者笼而统之的规定为监护所带来的逻辑上的混乱以及对未成年人保护的不利。

3.国家公权力的介入

中国自古就有浓厚的宗族思想，特别是对于孩子的管教问题更是家务事，他人不得多加评论或涉足干预，这也让我国的公权力机关在留守儿童的监护问题上少有建树，只是在法律中规定了“对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决”和“监护人以法履行监护的权利，受法律的保护，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任，给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”但是，未成年人作为一个特殊的群体，对他们的监护和教育并不仅仅是一个家庭的事情，还关系到整个社会的发展，是未成年人成长、成才的保障，因此，政府有必要也有责任对未成年人的成长给予监督和保护。所谓“基于社会连带责任思想之社会本位立法，监护事关社会公益，不容单纯以家务私事视之。监护事务要由亲属自治已非其时，继之以供权力干涉乃势所必然。”并且国外在采用公权力确保对未成年的监护问题上已有先例，法国民法典第395条规定：监护法官对其辖区内实施的法定管理与监护进行一般的监督；德国民法典第1792条对监护的监督人资格的规定；日本民法典第848条至852条逐一对监护监督人的种类、资格事由等做了具体规定[11]。我国《未成年人保护法》第6条规定：“保护未成年人，是国际机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强自我保护的意识和能力，增强社会责任感。”因此，我国应该在借鉴国外实践经验的基础上切实履行法律的规定，对未成年人的监护在一定的程度上采用公权力干涉、公权力监督，以保障未成年人的合法权益。

（二）具体措施上的完善

1.设立国家监督机关

《未成年人保护法》第7条规定：“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。”笔者认为，将公权力引入未成年人权益保护、留守儿童权益保障中最好的办法就是建立国家监督机关。在保障未成年人权益时，国家可以通过设立监督机关，以确保监护人切实履行自己的职责，保障未成年人利益。并且国家监督机关对留守儿童的保护是可行的，留守儿童大多是被寄养在亲戚朋友家中，不可能得到完整的家庭关爱和保护，他们要么受到漠视、歧视，要么被侵害，根本没有办法去申诉，只有国家公权力的监督机关主动深入了解问题，帮助留守儿童，才能让日益增长的针对留守儿童权益侵犯的案例减少。

2.设立社会监护机构

社会对未成年人权益的保障起着至关重要的作用，《未成年人保护法》第27条规定：“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人。国家鼓励社会团体、企业事业组织以及其他组织和个人，开展多种形式的有利于未成年人健康成长的社会活动。”留守儿童这一特殊群体是随着社会的发展而产生的，在对他们的权益保障问题上，社会应该倾注更多的精力，献出更多的关爱。笔者认为可以通过设立专门的社会监护机构来保障留守儿童的权益，如“爱心妈妈”，该机构除了照顾留守儿童的生活起居之外，还可以聘请教师指导孩子们的学习或者心理医生针对他们的年龄特性给予孩子们一定的心理辅导。国家除了给予法律和政策上的导向之外，还应给予一定的财政支持，此外，可以通过社会宣传或募捐等方式来筹集钱款，呼吁社会都参与到帮助留守儿童的活动中来，还可以对该机构的监护工作进行监督。

3.在立法中明确委托监护制度

基于上述分析可知，我国现行法律确定了委托监护的形式，但是并没有在《民法通则》规定，而是通过《民通意见》和《未成年人保护法》予以规定的，并且过于原则的法律规定不便于实际操作。委托监护在我国留守儿童的监护中是非常普遍的一种形式，国家应该在《民法通则》中对其作出规定，并要明确双方的权利、义务以及责任承担，约束监护人的行为，以保障留守儿童的权益能够得到正确的行使。

4.保护监护人的正当权益

我国过于强调监护人的义务忽视监护人的权利，违背了权利义务的一致性原则，并且也不利于留守儿童权益的保护。增加监护人的权利条款，可以借鉴国外的通用做法，例如，赋予监护人以费用和报酬请求权使其得到经济和物质上的补偿；赋予监护人辞职权，在监护人没有能力继续履行监护义务的情况下，主动提出辞职请求，使留守儿童的权益得到及时的维护等等。

四、结语

农村留守儿童也是祖国的花朵，也是家庭、社会和国家的希望，他们同样承载着祖国现代化建设的使命和对未来的憧憬。留守儿童是社会转型时期出现的，社会、国家有责任更有义务去解决其中出现的问题。不知否认的是，留守儿童的问题不是一朝一夕，也不是光凭几个部门或组织的力量就能够解决的，需要我们从各个方面去考虑，统筹全局，我们应该本着以人为本的精神，从实处来保障农村留守儿童的权利和利益。

[1]国家统计局.我国有近2.3亿名农民工[EB/OL]. (2010-03-23)[2011-03-10].http://news.xinhuanet. com/fortune/2010-03/23/content_13232348.htm.

[2]百度百科.留守儿童[EB/OL].[2011-03-10].http:baike. baidu.com/view/109106.htm.

[3]牟静,田天.关爱留守儿童健全监护体制[J].南北桥,2008,（3）

[4]搜狐圈子.留守小学女生被强奸 外出经商父母需警惕[EB/OL].(2010-10-20)[2011-03-10].http://q.sohu. com/forum/7/topic/51245394.

[5]梁胜.关注农村“留守综合症”[J].农村视点,2004，（9）.

[6]大众网.谁来关爱农村留守儿童—奶奶勒死孙女再演留守儿童悲剧[EB/OL].(2004-07-07)[2011-03-10]. http://www.dzwww.com/nongcundazhong/nongcunerban/ 200407070980.htm.

[7]姜良琴,冯玉香.农村留守儿童家庭监护缺失的对策[J].牡丹江教育学院学报,2007，（2）.

[8]何少锋.论农村留守儿童监护制度的完善[J].浙江青年专修学院学报,2008，（1）.

[9]刘昕.关于完善我国监护制度的几点思考[J].法制与社会, 2009，（7）.

[10]刘金霞.以社会转型视角谈我国未成年人监护制度的重构[J].江苏警官学院学报，2009，（4）.

[11]杨传兰.从留守儿童透析我国的监护制度[J].西南农业大学学报，2007，（1）.

On Perfecting the Guardianship System of Children Left at Home in the Rural Areas

GE Lei,LIU Yang
(School ofLaw,Beijing University ofAeronautics&Astronautics,Beijing 100191)

The current situation of guardianship of the children left at home in the rural areas has faced up a great variety of problems.By analyzing the status of the children in the rural areas and based on the laws and regulations of guardianship,this paper argues that it is necessary to distinguish the kinship and guardianship,set up supervisory body and social guardian institutions,specify the system of guardianship in legislation to protect the guardian’s lawful rights, and improve the guardianship system for the children left at home in the rural areasso asto protect their rights.

rural areas;children left at home;guardianship;state supervision

D432.7

A

1674-831X（2011）04-0064-06

2011-03-24

葛磊（1979—），男，四川成都人，北京航空航天大学讲师，北京大学博士；刘洋（1986—），女，湖南常德人，北京航空航天大学刑法学硕士研究生。

[责任编辑：葛春蕃]