论义务教育国家履行之义务

肖 霄，郭 槐

（湖南第一师范学院，湖南长沙410205）

论义务教育国家履行之义务

肖 霄，郭 槐

（湖南第一师范学院，湖南长沙410205）

义务教育功能之实现，有赖于国家、社会、学校、家庭等义务教育主体义务之积极履行。在众多义务主体中，又以国家义务之履行最为重要，也最为全面。以政府为代表的国家，应依据国家最高义务原则，积极履行国际人权法规和国内宪法、法规规定的义务，推动义务教育的良性发展。

义务教育；国家义务；履行

义务教育是依法律规定，国家对一定年龄儿童所实施的一定年限或范围的普通学校教育。义务教育功能之实现，有赖于国家、社会、学校、家庭等义务教育主体义务之积极履行。在众多义务主体中，又以国家义务之履行最为重要，也最全面，其对自身义务履行程度直接决定受教育者受教育权的实现程度和义务教育是否能良性发展。对国家履行义务教育义务的法理、原则及内容进行系统的探讨，对推动义务教育法制建设有着重要的意义。

一、国家履行义务教育义务之法理

有权力必有义务，国家所承担的义务主要来源于国家对权力的拥有。对于国家权力和国家义务之间的关系，古典自然法学家是从订立社会契约、缔结国家的视角来进行阐述的。

作为古典自然法学派奠基者之一的托马斯·霍布斯认为，在原始社会，人们处于一种极度危险的丛林状态，“每个人对于他人都是狼”。为结束这种充满恐惧和仇恨的气氛，人们就有必要在彼此之间订立一项契约。根据契约，每个人都同意把全部的权利和力量让渡给一个人或一个议会，据此而设定的主权者——霍布斯称之为“利维坦”或“人间之神”——运用汇聚的权利和力量，维护和增进人们之间的和平与安宁。在这里，“统治者最高义务就是增进人民的安全和福利”[1]。与霍布斯同时代的伟大哲学家斯宾诺莎则认为，人们缔结契约的目的并不是把人从理性动物变成野兽和木偶，而是使他们能够更好地发展自己的身心，并毫无约束地运用其理性。其他自然法学家如卢梭、洛克，他们所建构的社会契约论和霍布斯所预设的前提虽然截然不同，但也表达了一个相似理念：即人民让渡权利，交给主权者，形成国家，以追求某种公共利益。而拥有权力的国家必须运用自己的权力为人民的公共利益履行自己的义务。

纵观古典自然法学家对社会契约的论述，我们可以清晰地了解到：第一，国家权力来源于平等个人的权利转让。第二，国家拥有权力并不是无条件的，人民转让个人权利是以国家承担某种义务为对价。这种义务是且只能是为公众谋求更大的幸福。而义务教育具有鲜明的公共产品特征，接受一定年限的义务教育，不仅能促进民众自身的幸福，同时还能带动整个社会福利的增加。无疑，接受义务教育应属于公众欲谋求幸福的范畴。这是国家成为义务教育之义务主体的间接依据。秦惠民博士在谈到国家权力和义务教育时，对两者之间的关系作了精辟的概括：“正是由于把普及义务教育视为国家的积极义务，使得这些国家重新确立了国家的教育权力。”[2]可谓一矢中的。

从订立契约、让渡权利、缔结国家的角度出发，我们可以明确国家应当成为义务教育之义务主体。关于义务合理性问题，一般认为，“群体性共同需要与个体的其他特定需要相比在价值上的优先性证明着它被先行满足的必要性。这种必要性，从性质上说就是义务设定的合理性”[3]。让我们循着这条“必要性”路径，继续探究国家实行义务教育的合理性依据。

早在近代启蒙思想运动中，自然法学家就以义务教育对人的必要性为基础，主张国家有义务为儿童免费地义务教育。“百科全书派”领袖狄德罗认为，在自然状态下，人人自由而平等，但是由于少数人采取暴力手段剥夺了其他人的天赋权利。同时，由于人的愚昧产生了宗教迷信。为改变这种状况，重新获得每个人的天赋权利，国家有义务实施初等免费义务教育。通过教育，可以启发人的理性，去改革不合理的社会制度以建立合理的社会。在狄德罗看来，国家有义务实施义务教育，同时为保障贫苦儿童入学，国家还有义务给予物质上的帮助。孔多塞在他著名的报告中得出合乎逻辑的结论：既然教育是为自由付出的代价，那么它必须是义务的和免费的。这样，无论是穷困抑或富裕，也无论是愚笨抑或聪慧，每个孩子都有上学的机会，而国家则是保证这种机会的义务人。

美国是世界上义务教育开展较早的国家，这与其源远流长的义务教育理念是密不可分的。独立革命战争领导人之一的杰弗逊就曾认为，教育不但有助于改进人类的道德品质，并且是防止民主变为暴政的工具。着眼于美国民主的前途、国家的繁荣富强、国民素质的提高，所有自由公民的孩子都应当享有由国家提供公共费用的义务教育的机会。另一位领导人富兰克林则认为学校应发展所有人，包括穷人和富人。通过教育，个体道德才能完善进而改善社会。因此，他在《宾夕法尼亚青年的教育目标》中指出政府有义务建立学校，并承担教育的全部费用，因为教育可以为国家和人民带来利益。而在当代社会，随着民主制度在世界范围的逐步推行，国家举办免费义务教育制度更加具有现实意义，因为，“在实行民主制度的国家中，如果有一部分人为文盲，那么民主就不可能有效地运行，除非这种制度在一极小的区域内推行”[4]。

在经济文化高度发达的今天，人们更加意识到义务教育对人、对社会、对国家不可或缺。它是传承文明、维护尊严、实现自我的最基本工具。接受一定程度的教育已成为人们追求幸福生活的敲门砖。已故联合国儿童基金会主席詹姆斯琼在一份提交给联合国的报告中就曾经指出：“义务教育是儿童走向生活的通行证。”前国际教育发展委员会主席埃德加富尔在一份报告中也一针见血地指出“教育是形成未来的一个主要因素”，所谓的文盲则是“丧失了未来的人”[5]。

综上所述，义务教育对每个人具有不可或缺的必要性，这构成了国家义务的直接依据，国家顺理成章成为义务教育的义务主体。

二、国家履行义务教育义务之原则：国家最高义务原则

根据国际人权法、宪法和义务教育法的相关规定，我们所确立的国家最高义务原则是指国家在义务教育中承担着最重要也最全面的义务，这种义务贯穿于义务教育全过程，并且国家对适龄主体能充分接受义务教育负有绝对的保障责任。具体来说，国家最高义务原则有以下几层涵义：

（一）国家在义务教育中所承担的义务是一种无条件义务

所谓无条件义务是指必须承担的、不附带任何条件的义务。无条件义务最显著的特点就是承担义务时不以权利主体支付对价为条件。

国家在义务教育中所承担义务的无条件性，决定了义务教育的免费性质。义务教育的本质在于免费，这决定了从应然层面上思考，国家则应当是义务教育经费的全部承担者；从实然层面上思考，国家应当是义务教育经费的主要承担者。国家必须确保义务教育在义务状态下进行，这种义务状态，是国家基于国家权力而增进公共福利的需要，它不能以义务教育中权利主体是否支付对价为条件，更不能以任何其他理由推卸或免除自身义务。因为一旦免除国家所肩负的这种无条件义务，整个义务教育大厦也将土崩瓦解。这与私法意义上的义务大相径庭。私法意义上的义务，是一种有条件的、相对的义务，义务主体对义务的承担，取决于义务主体自身权利的享有。易言之，是以相对人义务履行为对价，在相对人不履行或不恰当履行所负义务时，义务主体一般可以豁免自身义务，而不为法律所谴责。无疑，国家在义务教育中所承担的义务与私法义务截然不同。

（二）国家在义务教育中所承担的义务是全方位深层次的

国家最高义务原则要求国家不仅负有提供免费义务教育的义务，更意味着国家在义务教育中还必须承担细致而全面的义务。

这种细致而全面的义务是“消极义务”与“积极义务”的结合体。它要求国家不能局限于消极不侵害未成年人的受义务教育权，更重要的是积极主动地提供义务教育所需要的各种“硬件”和“软件”设施。主要包括以下三个方面：第一，国家在其管辖范围内设立足够数量的义务教育机构和教育项目，包括校舍、卫生设施、教学资料、甚至图书馆和信息技术以及配备足够数量的、有竞争力薪水的合格教师。第二，教育的形式和内容（包括课程和教学方法）应该是适龄儿童可以接受的，即要符合义务教育法第3条规定的义务教育目的。第三，教育应该灵活或富有弹性。在适应不断变化的社会和时代要求的同时，也能够满足不同背景的儿童身心健康发展的需要，同时还要能极大地调动适龄儿童的学习兴趣，激发他们的学习积极性和主动性，不至于使他们陷入“想读书，读不进”的尴尬和无奈之中。联合国经济、社会和文化权利委员会在《经济、社会和文化权利公约》第13条所提出的一般性意见中，将国家承担的“免费提供”义务和这种全面细致义务归纳为可得到性、可进入性、可接受性和可适应性四个特征[6]，可谓是对国家这种全方位深层次义务的高度概括。

（三）国家最高义务原则还意味着国家是适龄主体的终极保护者

在某些义务主体缺位时，国家能够挺身而出，填补由于这些义务主体缺位而导致的义务空白；而在某些机关、组织或个人妨碍适龄主体接受义务教育时，承担起排除妨碍的义务。

义务教育是一项系统工程，只有国家、家长、学校和社会相互配合、相互协调，才能保证义务教育沿着正确的轨道运行。但现实生活纷繁复杂，一方面，某些义务主体由于种种原因处于缺位状态，如适龄儿童有可能暂时或永远失去家长，又没有其他监护人，从而导致家长这一义务主体缺位；另一方面，无论是代表国家的各级政府、学校、社会，抑或是家长，在一定程度上都具有不完全理性的功利人特点，在很多时候倾向于短期利益的获取，而义务教育所体现的恰恰是一种预期的长远利益。这种预期的长远利益势必和义务主体的短期利益发生剧烈冲突，导致义务主体以作为或不作为方式频频侵害适龄主体的义务教育权，使法律授予给适龄主体的这种基本权利得不到充分的享有。面对前一种情况，国家最高义务原则要求国家以适龄儿童利益的终极保护者身份出现，代位缺位者的义务。正如1871年巴黎公社在第四区告市民书所宣布的：“每一个儿童都享有不可剥夺的受教育权，因此，把儿童送到学校是家庭的责任，如果儿童没有家庭，那是社会的责任。”[7]鉴于巴黎公社中社会和国家的同一，这种社会责任实际就是国家责任。在面对第二种情况时，国家应及时排除侵害适龄主体接受义务教育时遇到的障碍，确保每一个适龄儿童都能享受到这种最低限度权利。

在义务教育中确定国家最高义务原则，意义深远。其一，有利于和国际人权法接轨，实现国际人权法规定的“人人都有受教育的权利”，真正做到“儿童有受教育的权利，所受的教育至少在初级阶段应是免费的和义务性的”。其二，有利于更好地保障适龄主体的受义务教育权。在现实社会中，相当一部分儿童由于家庭贫困原因，受义务教育权未能得到或未能充分得到保障，表面上是由于家长、学校和社会未能履行义务，但根本的症结还是在于代表国家的各级政府怠于履行或不恰当履行义务。国家最高义务原则的确立，毋庸置疑，将进一步明确国家在义务教育中的责任以及代表国家的各级政府的责任，为适龄主体受义务教育权的实现提供有效保障。

三、国家履行义务教育义务之内容

(一)国际人权法规定的义务

根据联合国经济、社会和文化权利委员会对《经济、社会和文化权利国际公约》第13条所提出的一般性意见，在保护受教育权方面，国家应承担三项一般性义务，即尊重受教育权、保护受教育权和实施受教育权。国家在义务教育中必须履行的义务也不例外。尊重受教育权的义务要求国家避免有碍行使受教育权行为的出现；保护受教育权的义务要求国家采取措施以防止第三人干涉受教育权的行使；实施受教育权的义务要求国家采取措施以便使个人或团体能够行使受教育权。

(二)宪法和法律规定的义务

国家作为实施义务教育的义务主体，是指国家行政机关，主要是指各级人民政府及其教育主管部门等。实施义务教育的责任主要在政府。根据宪法、《教育法》、《义务教育法》及其实施细则的规定，国家在实施义务教育中应承担的主要义务有：

1.资金投入义务

国家和各级政府对义务教育的资金投入是义务教育事业的基石，惟有对义务教育进行一定的资金投入，才能为义务教育提供人、财、物的保证。《中华人民共和国教育法》第55条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”代表国家的各级政府落实教育经费投入的“三个增长”，实现教育经费达到《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出的“使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”的目标，是保证教育，特别是义务教育良性发展的重要物质保障。国家的资金投入义务具体包括提供实施义务教育所需要的经费，不断增加投入，改善办学条件；提供合格的师资并对其进行培训；对接受义务教育的学生免收学费；国家设立助学金，帮助贫困学生就学；对经济落后地区实施义务教育的经费，予以补助。

2.管理义务

义务教育是国家兴办的一项公益事业，只有加强管理，才能保证义务教育的良性发展，最终实现义务教育合乎国家办学的目的。这种管理主要分为以下几个方面：制定规划，分阶段、有步骤、有计划地实施九年义务教育；建立义务教育的目标责任制度，把实施义务教育的情况作为对有关负责人政绩考核的一项重要内容；建立实施义务教育的监督检查制度，县级以上各级人民政府应建立相应的监督、检查机构，把监督、检查实施义务教育工作纳入法制的轨道；建立义务教育的奖惩制度，地方各级人民政府对实施义务教育作出突出贡献的组织和个人给予奖励，对违反有关法律法规的行为给予处分、处罚。

当前，以各级政府为代表的国家在履行义务教育义务方面，还存在着一些不足，主要问题表现在：投入义务教育的资金总量不足，财政性教育经费占国内生产总值的比例一直徘徊在 2.5%到3%，不仅低于世界平均水平，甚至低于发展中国家的平均水平；政府对落后地区的义务教育事业及对基础薄弱的学校投入不足，义务教育地区、城乡、校际发展极不平衡；忽视对妨碍义务教育行为的监管，侵犯受义务教育权的案件屡有发生；忽视对学校和教师考评制度的建立，未能形成一套真正有效的绩效考评制度，抵制了学校和教师的活力，助长了学校和教师的惰性。诸多问题的解决，需要求各级政府在国家最高义务原则的指引下，明确义务教育职责，落实义务教育责任，为适龄主体充分享有义务教育权构筑一道最坚实的屏障。

[1][美]E·博登海默.邓正来，译.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,1998.

[2]秦惠民.走入教育法制深处[M].北京:中国公安大学出版社,1998.

[3]张恒山.义务先定论[M].济南:山东人民出版社,1999.

[4][美]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来,译.北京:三联书店,1997.

[5]肖雪慧.“教育与权利”[J].西南民族学院学报，1995,(3).

[6]国际人权法教程项目组编.国际人权教程：第1卷[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[7]曹孚.外国教育史[M].北京:人民教育出版社,1986.

On the Obligations the State Undertakes in the Compulsory Education

XIAO Xiao,GUO Huai

(Hunan First Normal University,Changsha,Hunan 410205)

The realization of the compulsory education depends on the obligation subjects such as the state,the society,the school and the family.Among them,the state’s obligation is the most important and powerful.The government,on behalf of the state,should implement international human rights law,constitution and other laws in the light of the basic principle“the state undertakes the greatest obligation”to promote the positive development of the compulsory education.

compulsory education;the state’sobligations;undertaking

G522.3

A

1674-831X（2011）04-0060-04

2010—11—20

湖南省2008年度哲学社会科学立项课题（0804017B）

肖霄(1975—)，男，湖南常德人，法律硕士，湖南第一师范学院副研究员，主要从事教育政策与教育法研究；郭槐(1975-)，男，湖南株洲人，法律硕士，株洲市卢淞区人民检察院，主要从事行政法研究。

[责任编辑：刘济远]