行业组织政策参与现状及影响因素——基于温州行业组织的实证研究

潘 旦

（温州大学 马克思主义学院，浙江 温州 325000）

一、引 言

20世纪80年代中期，奥斯特罗姆夫妇等学者提出了多中心治理的概念，该理论认为随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此，应把有局限但独立的规则制订和规则执行权分配给无数的社会单位，打破了传统单中心治理中的最高权威指令链条和权力中心，形成了社会治理的多中心权力网络格局，共同承担公共服务和公共管理职能，这一理论为公共政策参与的多元化提供了合理解释。在公共政策主体多元化趋势下，非政府组织以其公共性、专业性的特点在公共政策领域发挥重要作用，提高了公共决策的科学性和民主性。行业组织作为非政府组织中的一种重要类型，近些年来正通过各种途径和方式逐步参与和影响政府经济、产业政策的制定、执行、评估及监督等环节，显现出积极效应。对此，我国学者进行了一系列的研究。徐宇珊（2004）认为青岛船东协会通过及时的信息反馈使政府调整了相关政策，促进了政府决策的最优化；徐家良（2004）考察了非典时期的江山养蜂协会，认为协会通过有效的利益表达机制督促政府调整政策而使公共政策趋于合理化；李秀峰（2006）和朱康对（2008）分别研究了中国国际快递委员会参与《邮政法》的修订和泰顺县小水电协会就上网价与电力部门间的博弈过程；还有学者对行业组织在应对贸易壁垒中所起到的独特功能作了研究，如马述忠（2004）、潘劲（2005）关于中国食品土特产商会应对反倾销的研究，黄少卿（2005）关于温州烟具协会反CR法案的研究。这些研究分别从不同角度考察了我国行业组织政策参与的动因、过程和影响等问题，为了解我国行业组织的政策参与提供了非常有用的信息。但上述研究多数为个案研究，尚未全面研究行业组织政策参与的体制机制问题，缺乏理论宏观视野。

因此，本文将通过法团主义视角分析行业协会政策参与的合理诉求，运用定量研究方法来分析行业组织政策参与方式及影响因素，探讨行业组织政策参与的有效路径，提出相关的制度建设，从而推动行业组织政策参与能力的发展和政府决策水平的提高。

二、法团主义与行业组织政策参与诉求

政治学和社会学中的“法团主义” （corporatism）是一个来自西方的概念，这一概念描绘一种特定的国家与社会关系模式，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去。法团主义的权威理论家Schmitter认为：“法团主义可以被界定为利益代表的体系，在此体系中，构成单位被组织成一些单一的、义务性的、非竞争的、层级有序的、功能有别的有限团体，这些团体由国家认可并被赋予在其同行中的垄断代表权。作为交换，在领导人选择、需求和支持方面受到国家的相对控制”［1］。法团主义的发展前景一般可以分为两个阶段，第一阶段是国家法团主义阶段——法团由国家控制，随着这种法团的自主性的进一步发展，国家逐渐意识到法团自主性的发展能更大限度的发挥法团的整合、协调社会成员的意见与诉求的功能，并且对政治稳定又无不利影响，国家就会进一步放宽对工会、农会与商会等法团的控制。在这种背景下，国家法团主义就可能发展到法团主义的第二阶段——社会法团主义。到了这个阶段，社会法团在国家的支持和承认中获得了垄断性地位，享有一定的自主空间，充分发挥中介作用。

从中国的国情与历史发展趋势来看，我国的国家与社会关系也正处于从国家法团主义向社会法团主义转变历程，这从我国国家与行业组织间的关系演变史中可以得到验证。中国自建国初期逐渐发展为一个计划经济的全能主义国家，这一体制中的行业组织被纳入到了工商联体系之中，由自主的社会团体蜕变为国家控制社会的二政府机构，无法发挥应有的行业管理和协调职能。改革开放后，随着社会主义市场经济的不断发展，从地方到中央，不断意识到经济管理职能转变的迫切性，政府在政策层面也逐步表明了发展行业组织的意图。

政府与行业组织的关系变化是我国国家与社会关系由国家法团主义向社会法团主义转变的一个局部缩影。正是在政府的支持和引导下，我国行业协会在同行中获取了垄断代表权，进而产生政策参与的合理诉求，意图通过制度化的合作通道，将行业的组织化利益联合到国家的决策结构中去，从而提高国家经济政策的正确性，促进行业的可持续发展。下文将以温州行业协会为对象考察我国行业组织的政策参与的现状及影响因素。

三、行业组织的政策参与调查：以温州行业协会为考察对象

从全国范围来看，温州行业组织已成为中国行业组织、公民社会和地方治理研究的典型个案，因为其具有显著的民营经济基础、突出的民间性质及良好的政策环境。基于以上原因，本研究选择温州行业组织为研究对象，采取访谈、问卷调查等方法掌握行业组织政策参与情况。问卷调查于2010年4－5月间进行，共发放问卷70份，回收61份，回收率87.1%，有效问卷60份，有效率98.4%。在数据统计基础上分析行业组织政策参与现状，温州行业组织现有政策参与状况可以简要概括为如下几方面。

（一）政策参与意愿强烈

在调研中，我们将政策参与意愿分为“没有意愿参与、有限参与、完全参与等”等三个档次，94.5%的行业协会都希望能完全参与到政府的决策过程中，其强烈的政策参与意愿来自两方面的动因。首先，行业组织与政府间存在利益的矛盾对抗性。行业协会是行业利益的代表，而政府代表的是公共利益。它们虽有共同利益存在，但他们之间也存在着利益的对抗性。因为政府具有公益性，而行业组织是行业利益集团的代表，往往带有某种私益性，这种矛盾对抗性是行业协会产生政策参与强烈意愿的动因之一。其次，行业协会意图通过政策参与，提高政府决策的科学性。政府是公共决策的应然主体，但随着社会公共事务的复杂性和专业性的增加，政府作为决策的唯一主体已经很难保证决策的科学性。因为政府工作人员是行政人员，对于一些行业性政策方案的策划、评估及实施缺乏专业知识。因此，行业组织参与政府决策过程，可以提供更多的行业信息、行业经验、行业技术知识，对于提高政府决策的科学性和民主性有很大作用。

（二）政策参与内容较局限

行业组织作为行业性非营利组织，其政策参与目的非常明确，即代表行业会员参与公共政策，争取有利于行业发展的科学化、民主化的政策环境，而一个行业发展的政策环境应该是多方面的，包括行业规划、标准制订、品牌建设、税收、收费、用地、投融资、法律规范等多个方面。但表1的数据显示，目前行业协会主要参与的政策内容还局限于行业发展规划、行业标准和品牌建设。其中，61.9%的行业协会时常或定期参与行业发展规划制订，51.6%的行业协会时常或定期参与行业标准的制订，46.9%的行业协会市场参与行业品牌建设的政策制订，而关于税收、收费、用地、投融资、法律规范等其他方面的政策制订过程，行业协会基本上极少涉及。

表1 行业组织政策参与内容

（三）政策参与方式多样化

西方国家行业组织政策参与存在多种参与方式，随着我国公共政策决策模型由内在提出型、动员型向外在推动型的转变，我国行业组织政策参与的方式也逐渐多样化。据调研，温州行业组织政策参与方式主要为四种［2］：

（1）向各级人大、政协递交提案。政治资源配置经济资源，在发达国家中，企业家及其代理人通过竞选而成为议员，或者以利益集团游说的形式来确保企业的利益，是企业家们以非市场的手段来实现自身意图的重要途径。在转型经济中，除了传统的企业家能力之外，企业家的政治身份显然有助于提高民营企业与政府的交往能力，从而有利于企业发展。因此，近些年来，我国非公企业的企业家获取政治身份的现象越来越普遍，表2的调研数据也显示了这种趋势。

行业组织会员的政治身份（人大代表、政协委员）可以使其充当行业利益的代言人，不断向政府提出与行业发展相关的议案。近三年来，38.4%行业协会向人大、政协提交过2-5件与行业发展相关的提案，11.1%的行业协会向人大、政协提交过6件以上议案，这些议案对政府决策和立法产生了实质性影响。如温州模具行业协会在开展行业调查的基础上，多次在人大、政协会议上提交议案、提案，强调温州模具行业发展的重要性，从而引起了温州市委、市政府的重视，使行业发展战略进入了政府议程。这一政策参与行为为温州模具行业的发展带来了前所未有的契机，温州模具产业首次被列为温州市“十五”发展规划，模具工业园区被列为温州市重点培育的特色产业园区，进入温州市产业园区总体规划，最终使模具行业的规模化发展和产业升级得以实现。

表2 拥有人大代表或政协委员的行业协会比例

（2）接受政府委托，参与政策调研和起草。受政府委托参与行业规划、行业政策、行业标准的前期调研和起草，是国家有关文件规定的行业组织的一项重要职能，也是行业组织影响政策的重要途径。温州行业组织也通过这一途径参与到地方及国家部门的政策制订过程，受政府委托做前期调研、数据分析和课题研究，为政府科学决策提供依据。苍南县塑料行业协会自2007年起启动参与《塑料编织袋》、《复合塑料编织袋》两项国家标准（1998年颁布实施）修订工作，2008年会员企业南塑、华正两家企业获得第一起草人资格，2009年7月，协会完成了国内外相关标准收集、整理等工作，形成了两项国家行业标准修订稿。

（3）通过听证会、座谈会、茶话会、调研会等形式传递政策主张。2002年，我国开始实施《规章制定程序条例》，该条例第十四条规定：起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。2008年，《政府制定价格听证办法》规定政府价格主管部门可委托行业组织推荐参加听证会的经营者名单。在上述政策制订制度的引导下，温州行业组织经常会通过听证会、座谈会、茶话会、调研会等方式传递政策主张。如为了制定《温州服装产业“十五”发展计划》，2001年温州市政府召集有关部门负责人与服装商会的数十位会员先后举行多次座谈会和研讨会，在反复研讨的基础上制定了该计划。

（4）私人接触等也是行业组织常用的政策倡导方式。受传统文化影响，我国社会迄今为止仍旧是一个人情社会和关系社会。在“熟人好办事”的交易规则中，基于地缘、亲缘、业缘上的人际关系成为行业组织实现政策参与的重要资源。温州行业组织凭借一定的人力资源与政府官员形成了良好的私人关系，从而使私人接触的政策参与方式成为可能，上述人力资源主要来自三方面。第一，温州行业组织的秘书长多聘任退休的或即将退休的政府官员出任，比例各为50%和22.2%。第二，73.1%温州行业组织聘请重要的现任府官员或离休官员为商会的名誉会长、高级顾问等职务。第三，行业协会的会长多数是行业内的领军人物，表3的数据显示，44.4%的行业组织的会长所在企业为本行业龙头企业，这些行业龙头企业的企业主在企业发展过程中均会与官方建立了一定私人关系。因此，依靠这些人力资源，通过私人接触成为温州行业组织常用的政策参与方式。值得注意的是，以私人接触为途径的政策参与往往借助行贿手段，这种以非法方式影响政策的参与方式是不应该受到鼓励的。

表3 会长企业的性质

（四）政策参与得到有效回应

政府回应性作为公共管理的重要概念在政策参与中起到重要作用，政府回应不足会使公共决策中的其他主体无法真正参与其中，形成政府决策系统封闭性，降低决策的科学性。因此，回应率的高低直接影响政策参与的可持续性及实质效果。表4的数据显示，温州政府对行业组织提出的政策建议的有效回应率为76.3%，其中完全采纳率为3.4%，部分采纳率为45.8%，部分回应率为27.1%。数据表明政府具有较高的回应率，上文已经提及行业协会对政策参与表现出了极大的参与热情，而政府的有效回应会使行业协会产生了持续互动的动力。

表4 政策参与回应率

四、行业组织政策参与的影响因素及提升路径

政策参与是一个双向互动过程，其中主体是政策制订的利益方，就本文研讨对象而言，主体为行业组织和政府，两者自身能力和观念是影响政策参与的两大因素。同时，双方互动过程中的方式、效率都直接影响政策参与的结果。因此，本文认为行业组织的政策参与能力、政府部门的治理观念、互动过程的制度建设是影响行业组织政策参与的三大因素，三大因素的不断提升才能最终推动政策参与的可持续发展。

（一）行业组织的政策参与能力

行业组织只有具备参与政策制定的良好能力，才能够被政府接纳为合作的伙伴，参与到行业、产业政策的制定中来。而限制行业组织政策参与能力的因素主要有两方面，其一为人力资源素养不足影响组织能力。当前社会，组织间的竞争就是人力资源的竞争。但调研数据显示，行业组织的人力资源素养却不容乐观。首先，工作人员的数量不足，55.6%的行业专职工作人员为3个，27.8%的行业组织工作人员为2个，人员稀少直接影响了组织职能的发挥。其次，行业组织人力资源的稳定性较差，平均工作年限最多的为5年，占15.1%。人才流失的很大原因是行业组织缺乏有效激励。其二，组织制度缺失影响组织行为科学性。调研资料显示，温州行业组织虽具有组织章程、会员大会制度、会务公开制度和财务管理制度等常规制度，但在决策流程及纪律建设方面仍有一定缺失。在所调研的行业组织中，仅有20%的行业组织对重大决策有完整的制定流程，且决策纪律不严明。这两方面因素导致行业组织决策的科学性和公正性难以保证，进而使行业组织政策参与的积极作用无法得以保证。

因此，为了提升行业组织的政策参与能力，行业组织有必要完善内部治理机制。首先，行业组织需要完善激励制度以吸引人才，优化工作人员的年龄与知识结构，加强专业队伍建设。同时，重视日常人事管理和培训，提高管理人员的政策参与能力和水平。其次，为了保证行业组织政策参与的科学性和公正性，行业组织应进一步完善决策程序，尤其应注重调查研究与方案评估两个环节，翔实的调查研究能保证决策符合实际，科学的评估才能保证决策的可行性。

（二）政府部门的决策理念

行业组织的政策参与广度和深度，很大程度上取决于政治体制所提供的政治参与形式和途径是否充分和有效。在现有的政策决策机制下，行业组织仍以被动型参与为主，它对公共政策的介入面有多广，能否真正得以实现，完全取决于政府开放的程度［3］。但在调研中，大部分行业组织表示目前政府给予的政策参与机会不足，其原因在于政府部门的治理观念没有完全转型。长期以来，在我国传统的政治体制模式中，公共政策是在政府主导下制定的，同时，政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的原始欲望。权利扩张容易导致权力垄断，造成公共权力的非公共运用，并且为公共部门工作人员创造获取灰色收入的空间。在这种惯性思维影响下，政府职能部门还不太愿意或仍不习惯让行业组织类社会团体直接参与到政策的制订过程中。

因此，为了提高行业协会的政策参与程度，政府的决策观念必须做出改变。政府应科学认识政策制订体系：一个成熟的公共政策制定体系，必须具备较强的包容能力，能够及时接受并同化新的参与主体，并在制度化的框架内接受他们合理的价值观念和权利要求。如这一政治参与需求得不到有效满足，对于政府而言，损失也是巨大的，政策的科学性因缺乏真实信息而降低，政策的执行力和权威性也因缺乏有力支持而降低。同时，也使人民群众和社会团体对政府的信任度减少［4］。因此，政府要在管理和调控经济、社会发展的过程中更多依靠行业组织等社会团体的参与，在取得共识的基础上，及时做出正确的决策。

（三）政策参与的互动机制

对行业组织类社会团体而言，提高政策参与成功率的关键还在于能建立一套常规的政策参与互动机制。行业组织代表着经济界的利益要求，国家的决策部门必然要回应经济界的各种要求，以求得政治体系与经济体系之间的良性互动。因此，建立政府与行业组织间的体制性联系渠道，既是政府实现良好治理的需求，也是行业组织实现政策参与的现实要求。而当前行业组织与政府的政策参与互动过程存在几个明显问题：互动双方地位不均等性，行业组织往往处于被动状态；互动方式随意性较大，缺乏法定的有效途径和反馈机制。在政策参与制度不完善的背景下，行业组织就可能产生的一种消极的应对措施，意图通过行贿等非法途径实现利益诉求。因此，政策参与互动过程的制度化建设极其重要。亨廷顿说，“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。”［5］行业组织只有使政策参与逐步法制化、体制化、全程化，才可能使这个规范体系日益稳定，行业组织也才能凭借这套规范体系来表明组织权利、提高行业地位、实现民主参与。

第一，政策参与法制化。我国对于行业组织的法律环境存在立法层次低、体系不健全等问题，这就使得我国行业组织政策参与的地位、责任模糊化。只有健全的法律体系才能赋予行业组织在政策参与中的合法地位与明确责任，才能使政策博弈过程合法化、规范化、透明化。因此，应当尽快出台相应的法律法规，对行业组织政策参与的内容、方式、途径做出明确的规定，依法确定政策权力的合理结构，依法确定科学的公共政策程序，明确政策制定者和执行者的义务和责任，从而杜绝行业组织政策参与的非法途径及私利化现象。

第二，政策参与体制化。政策参与体制化是指在人大、政协和政府各部门的议事规则中明确与行业组织的联系制度，通过的固定的联系渠道使行业组织进入公共决策体制之中。凡党委、政府及政府各部门在制订法令、召开讨论经济政策的会议时，均须邀请行业组织的代表参加；人大及其常委会、各专业委员会在做出决议之前要给行业组织发表意见的机会，要把与行业组织磋商看成是一种决定经济政策必须履行的程序和责任；政府举行公共决策听证会时，凡涉及到经济政策，必须邀请相关行业组织的代表参加。

第三，政策参与全程化。公共政策系统和环境之间的相互作用分为三阶段：输入、转换和输出。其中，输入性参与的功能是指对政府决策提供动力和信息，输出性参与的功能是对政府的政策加以贯彻和实施，转换则体现为决策。在一个有效运行的公共政策系统中，三个阶段应处于平衡状态［6］。因此，行业组织应积极参与政府政策活动的全过程，即是指行业组织应参与政策调研、政策制订及政策执行等三个决策程序，从而不断拓展政策参与能力和水平。

五、结束语

为了使市场经济健康发展，政府对经济的政策干预是必要的，但是政府部门应当意识到政策制订远比政策干预来的重要。当前，政府在公民及社会组织政策参与方面已进行了有益的制度改革，但还存在着上文分析的若干问题，如参与内容局限、参与途径较少、参与机制不完善等。这些问题的存在使行业组织政策参与的积极性及正向作用受到束缚，这将不利于我国经济的健康发展。

因此，政府应该正确认识行业组织的政策参与作用，明确自身在政策制订体系中的角色定位，并且通过政策制订体系的调整和政策参与互动制度的重建来营造一个有利于行业组织发展的法律政策环境。而行业组织应通过人员优化及决策制度的完善来提升政策参与能力，保证行业组织广泛而理性的参与公共政策的决策，使行业意愿得以顺畅且有效的表达，保证经济社会的稳定及发展。

［1］ Schmitter P C.Still the Century of Corporatism［J］.Review of Politics，1974，36（1）:85-131.

［2］ 郁建兴，江华，周俊.在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2009:194.

［3］ 贾西津.中国公民参与：案例与模式［M］.北京:社会科学文献出版社，2008:20.

［4］ 梁波.我国公共政策制定过程中的参与机制［J］.中国特色社会主义研究，2007，（4）:84-88.

［5］ 亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等译.上海:三联书店，1989:12.

［6］ 王学杰.改善我国公共政策参与方式的思考［J］.中国行政管理，2001，（2）：57-59.