城市群战略与财税激励机制问题研究

吴妍妍

(中共合肥市委党校 理论研究室，安徽 合肥 230031)

城市群战略与财税激励机制问题研究

吴妍妍

(中共合肥市委党校 理论研究室，安徽 合肥 230031)

以特大或大型城市为增长极核，产业和城市功能分工互补的城市群竞争发展最终将主导中国经济与社会发展的方向。目前城市群竞争发展已成为当前保增长、扩内需和调结构、进行结构转型和实现科学发展、赢得区域经济竞争的重要战略选择和有力抓手。而实施城市群竞争发展战略，建立有效的财税激励机制是当前我国经济发展实践中的一个重要问题。

城市群战略;财税激励机制;城市功能

现代化过程是工业化率不断上升、城市化充分发展的过程。在我国，这个过程也意味着在统筹城乡的政策安排下农业人口能够有序、稳定地转移到生产效率更高的第二、三产业。在产业结构升级和区域梯度转移、各层级城市产业支撑规模、就业吸纳能力持续扩大和综合承载能力增强、区域间城市群竞争发展扩张的过程中，以特大或大型城市为增长极核，产业和城市功能分工互补的城市群竞争发展最终将主导中国经济与社会发展的方向。其实大国间实力的对比和较量实质上已成为各国大都市连绵区核心竞争力的较量。当前城市群竞争发展已成为保增长、扩内需和调结构、进行结构转型和实现科学发展的重要国家战略和有力抓手。同样，实施城市群战略，也成为赢得区域经济竞争的首要战略选择。

经济转型中的城市群竞争发展战略

以国际大都市或世界城市为核心，由众多大、中、小城市组成的巨大都市带成为当前世界城市化的最高形态。在发达国家城市群形成与演进的过程中总存在一个或两个核心城市作为增长极核，而城市增长和极化的动力始终是源自产业规模扩张和持续的产业结构调整升级。在追求效率和利润的交易成本机制下，产业组织对区位选择的过程首先产生了集聚效应，人口和产业在中心城市聚集，推动城市功能集聚，中心城市极化。但是，随着城市规模迅速扩张，生产成本上升，核心城市因功能过度集中而不堪重负时产业、人口向交通轴线附近的城市扩散集聚，形成次级中心。市场作用下的聚集与扩散成为产业组织结构和城市空间结构演进、城市群一体化的重要机制。最终少数全球性的大都市区成为TNC(跨国公司)的总部云集地、金融中心、贸易中心、交通通信枢纽和高端人才聚集地，成为全球发展战略、新思想、科技创新的策源地和全球权力中心，而那些适宜规模生产并对成本敏感的生产制造环节分布于城市群次级圈层。通过便捷的交通信息网络相连接、永久性农地楔入、集聚产业与人口的城市群，成为获益规模经济、产业分工与协作、城市功能互补的城市化的最好模式。

改革开放和社会主义市场机制的建立动员了我国巨大的劳动力资源优势和“干中学”的微观机制，东部沿海地区凭借政策优势、基础设施和基础产业相对完整，抓住国际产业转移的机遇以生产制造、劳动密集环节深度嵌入全球价值链，迅速成为世界产业链不可或缺的重要一环和全球市场最重要的生产基地，由此带动沿海城市化进程，长三角、珠三角和京津冀城市群在产业集聚和规模扩张中逐渐形成和成熟，成为我国沿海地区乃至全国的经济核心区，也成为实现中国崛起的主导力量。

但必须看到，当前我国只是凭借庞大的经济规模体量赢得了在全球经济地位的上升，在诸多领域我们仍是追赶中的发展中国家:关键技术国际竞争力偏弱，自主创新能力薄弱;在全球产业价值链中被低端锁定为世界加工厂角色;核心服务能力比如金融、国际营销网络与发达国家的掌控能力比较落差巨大;企业崛起是一国崛起的基础性力量，我国仍没有形成一批在全球具有主导性的核心企业。因此不能被全球化经营下的GDP总量、出口能力、血汗及资源换取的外汇财富和表面浮华所迷惑，从而满足于只是廉价劳动力的生产参与方式。这次危机充分显示依赖外需和产业空洞化始终是外源性和外向型经济的两大威胁，而自主创新能力缺失的技术路径和生产环节低端化是其致命缺陷，“中国制造”由此陷入企业微利、GDP增长兼贫困化陷阱。美国经济学家波特说过一句名言:“当一个国家把竞争优势建立在初级生产要素时，它通常是浮动不稳的，一旦新的国家踏上发展相同的阶梯，也就是该国竞争优势结束之时。”当本地劳动等要素成本上升竞争力下降时，随着跨国企业全球生产布局战略调整，区域内的产业可能随着大企业迁移导致产业集群转移而衰落。

因此，沿海长三角、珠三角和京津冀城市群在已有经济基础之上，发展必须实现新跨越，全面提升与扬弃一般制造业，抢抓服务业外包国际机遇，以提高自主创新能力为落脚点，实施先进制造业和生产性服务业协同发展战略，达到产业升级和结构转型的目标。生产性服务业作为产业价值链的高端形态和增值主体，规定着制造业的技术水平、产品创新能力和产业竞争力，控制着生产制造过程。这种生产性服务能力最终也是一个中心城市或城市群的核心竞争力，决定着它在某区域内组织、整合经济和配置资源的控制力和影响力。在大型城市形成以生产性服务业为中心的城市功能后，其周围城市必然集聚大量与生产性服务业相链接的先进制造业集聚区，从而塑造出区域性的服务业中心——先进制造业集聚的产业配置格局和城市群内生产功能分工互补形态。总部经济通过推动制造业向产业链高端环节演进和承载研发、设计和营销等生产性服务业发展，为中心城市实现向生产者服务功能转型提供了可操作性的思路和模式。这一轮产业升级和结构转型之后，长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群将形成以具备强大的生产性服务功能的国际性大都市或世界城市(北京、上海和香港)为中心的具有全球意义的三大都市连绵区并成为国家财富积聚的重要载体和核心区域。

经济转型的另一个意义在于必须建立起内需主导的增长方式。作为经济规模快速增长的大国，实现经济增长方式由外需带动向内需主导转变是必然的选择。调整国民收入分配格局、逐渐形成劳动报酬占比在国民收入分配中占据主体地位是扩大消费需求的根本办法，但为各种因素制约，面临多种障碍，并且释放消费需求的社会保障体系建设也不可能是一蹴而就的事情，因此在努力调整国民收入分配格局、扩大消费需求的同时，必须开拓新的发展空间，继续发展带动居民收入增加和内需。从另一角度分析，农村居民与城市居民消费结构和消费能力的巨大差异使如何城市化问题成为扩内需的政策关注点。可以预见的是十二五期间调整城市化政策、提高城市综合承载功能将成为构建消费大国的战略性选择。其中农民工市民化问题突出。在此宏观背景下，须敏锐把握政策调整动向，把域内城市群建设和提高域内城市综合承载能力提到关键位置，这对于城市群发展处于初始阶段的中西部地区无疑是一重大机遇。基于制造环节的商务低成本、劳动力及资源低成本，中西部区域性中心城市深度嵌入全球价值链和全力承接东部产业转移，以一批重大产业项目牵动，大规模聚合外源性资本可能快速集聚起新的巨大的生产制造能力，迅速极化成为新城市群的增长核心，比如武汉、郑州、合肥、长沙、南昌、成都、西安、重庆等。以这些城市为中心，形成若干大中小城市协调发展的新城市群，以产业集聚带动人口聚集，从而成为支撑我国经济持续增长的新的经济密集区和人口密集区，拓展经济发展的新空间。须注意，在中西部的投资整体环境与其他发展中国家相比不具备优势的情况下，产品内分工的生产制造劳动密集环节就会外移，中西部城市必须全力做好承接东部产业转移这篇文章。无论如何，未来20多年在我国中西部地区，劳动密集型产业仍然是实现国富民强和解决就业问题的重要载体。关于提高城市化率的路径，放开中小城市户籍可能解决不了问题的根本，城市综合承载能力的提高必须由产业发展带动就业，同时着力关注、投资社会事业，实现社会事业发展，从而推动城市化、农民工市民化和避免城市化过程中贫民窟问题。

总之，应在西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的总体战略下，统筹安排东中西部重点开发区域，协同区域发展和产业转移升级，拓展新的发展空间，积极培育若干带动力强的发展轴带，推动形成多极带动的发展格局，使若干要素集聚能力强、产业规模不断扩张和产业结构持续调整、带动就业显著的新城市群竞争发展成为保增长、扩内需和调结构、进行结构转型、实现科学发展和区域协调发展的工作抓手，并形成带动我国新一轮经济增长的多极增长态势，与此同时，建立起一个与综合国力相匹配的国家城市群体系。

新城市群加速推进过程中的政府行政力量

在我国城市群从无到有、从萌芽到成长的过程中政府行政力量起决定作用。改革开放三十年，国家主导着整体制度的转型，制定着经济发展的战略和政策，必然形成强势政府主导的市场经济。这也是在转型过程中实现经济增长和政治社会稳定的根本保证。同样行政力量在区域城市体系空间变动，尤其在城市群整合发展过程中始终起着根本性和突变性的作用。不管是深圳、浦东还是天津滨海新区都是国家宏观规划和重大战略选择的结果。政府通过设立具有相应权力的协调机构，调整产业政策和财税政策，建立人才培养等支撑体系，引导企业的区位选择、城市体系布局、城市间产业布局，规划建设交通电力通讯等网络设施，调控新城市群发展。国外概莫能外，法国的巴黎—鲁昂—勒阿弗尔城市群就是法国为了限制巴黎大都市区的继续扩展，改变原来向心聚集发展的城市结构，沿塞纳河下游在更大范围内规划布局工业和人口而形成的带状城市群。

在引导和促进城市群形成中发挥重要作用的一个关键条件是作为都市带骨干和动脉的交通走廊建设。高效快捷的交通廊道是城市群活力、繁荣的重要物质基础。以高速铁路、城际铁路等为代表的现代化轨道交通，已成为引领巨大都市带经济社会一体化和空间结构优化的先进运输方式。政府行政力量的主导作用首先表现为对城市群基础设施通达性的塑造。城市群交通走廊的快速建成必然是源自政府的战略决策、行政推动和大规模投资。新城市群核心城市应集中财力重点加强城市轨道骨干线路建设，尽快建成比较完整的城市轨道骨干网络。这样，核心城市内部和城市间先进运输方式的建设将有力地推动城市群整体成长。

当前省域竞争演化为省域城市群竞争的态势日趋明显。以安徽为例，随着《皖江城市带承接产业转移示范区规划》出台，省域内各城市新一轮竞争发展压力加大。省级政府应统筹省域发展，以《皖江城市带承接产业转移示范区规划》被国务院批准为主要抓手和动力，着力推动以合肥为核心引擎的合肥经济圈建设，快速建设皖江城市带，并协同推进域内其他各城市规模拓展和产业强大，以推动省域内城市群逐渐向以合肥经济圈为核心圈层，以及多点外围城市组成的江淮城市群演化，从而实现安徽奋力崛起，成为国家区域协调发展、多级带动战略中的重要增长极和城市群。省域内城市群初创、形成阶段需重点着力于科学规划、资源统筹整合、政策创新等环节。推进江淮城市群形成，关键有几点:第一，在省域发展战略统领下，省级政府主导列入规划的城市群行政首长协调机制，统筹整合圈内资源，沿交通走廊实施产业规划与布局，统筹基础设施建设布局与规划，进一步从制度上消除市场要素流动障碍，运用政策引导市场。第二，培育功能强大的极化中心合肥。无论深圳、浦东还是正在建设中的天津滨湖新区都是几乎在一片荒芜中迅速成长为具有强大集聚和辐射能力的城市群极核。当前，国家及省级政府层面发展战略在合肥区域多重叠加(合肥经济圈、皖江城市带产业转移示范区、合芜蚌自主创新综合配套改革试验区)，显示出省会合肥及合肥经济圈作为省域经济核心圈层在联动江淮城市群、引领安徽崛起中的中心作用，也是融入长三角的战略中心区域。达到东向战略的目标、融入长三角的关键也在于合肥能不能最终成为长三角的西向外围中心。第三，相对于省域中心合肥，外围城市点的选择。如何谋划与工业化、城市化过程一般规律相适应的紧凑型城市空间体系，合芜蚌三市有效联动江淮至关重要。第四，在科学谋划点极城市的前提下，行政力迅速推进点极城市间交通走廊建设，确立以高速铁路、城际铁路为主体的城市群便捷的城际联系通道，以皖江城市带产业转移示范区为依托，全力争取列入国家高铁发展规划。同时科学规划、设计和引入有效机制建设高速公路、港口、内河航运和航空等立体交通体系，全力推动江淮城市群加速形成。

建立基于城市群战略的财税激励机制

三十年改革实践证明，财税政策始终是推行国家宏观战略和调控微观主体的最有效的基本工具之一。因此，实施城市群竞争发展战略，建立财税激励机制是当前我国经济发展实践中的一个重要问题。

促进大型核心城市生产性服务业发展，应充分发挥税收的培育和激励作用。上文分析表明，城市群极核城市最终必须建立起强大的生产性服务业作为经济引擎和支撑。具体税收措施包括:(1)可将增值税征收范围扩大到交通运输、物流、电讯、金融等会计核算健全的生产性服务业，但暂不改变其财权地方所有的性质，或只对实际取得的营业额征税，即采用差额征税办法，允许扣除有关成本费用等。(2)抢抓国际服务外包巨大机遇，对出口服务考虑适用零税负或低税负政策。原则设想:对离岸服务外包业务，属于营业税征收范围的，给予免征;对于属于增值税征收范围的，给予完全退税。(3)考虑上述措施的减税特征，中央政府在财政体制上可加大增值税、所得税的地方分成比例。目前地方税体系的主体税种是营业税，2008年在地方总税收中占到31．8%。[1]在地方新的主体税种没有明确的情况下缩减营业税的范围及营业税政策调整必将导致地方主体收入减少。(4)直接税收优惠具有“相机抉择”的特征，其不确定性影响投资者长期投资决策，致使直接税收优惠的激励效果弱化。因此应转变优惠方式，对于生产性服务业更多地采取加速折旧、投资抵免、费用加计扣除等间接优惠方式，减少使用减免税额、降低税率等直接优惠方式，保持明晰确定的税收激励取向。

建议省级政府和列入规划的城市群政府从税收增量中切一块各自设立产业发展协调基金，包括研发创新基金、项目风险基金、产业发展基金、人才培养和引进基金等，综合运用财政贴息、财政补助、以奖代补和启动资金支持等方式，建立财政支持生产性服务业和先进制造业的稳定增长机制。重点支持和引导下列领域:一是先进制造业关键企业、知名品牌的发展;二是面向产业集群的生产性服务业体系建设、生产性服务业公共服务平台建设;三是优先支持围绕产业链、产业集群的生产性服务业区域品牌的塑造。四是建立多层次人才培训体系和人才引进制度，支持建立生产性服务业人才培训基地。

在统筹谋划国家城市群体系的前提下，积极财政政策着力构建城市群高铁和城际铁路的网络框架，塑造快捷通达的城市群轨道交通。根据《中长期铁路网规划 (2008年调整)》，2009年计划完成基建投资6000亿元，计划到2012年，我国铁路营运里程达11万公里，形成以北京为中心到绝大部分省会城市1小时至8小时交通圈，建成1．7万公里的双层集装箱运输网络。[2]在承接产业转移和产业升级的背景下铁路基础设施的大规模投资有利于区域间要素流动更加顺畅和助推新城市群形成。

完善地方财政收入制度，规范核心城市的基础设施融资渠道。目前，地方财政减收增支压力大，各项事业发展所需的建设资金相对短缺，城市政府“卖地生财”助长房地产业畸形发展和畸高房价，应探索建立城市基础设施融资的可持续机制，形成城市基础设施建设BOT等商业性项目融资模式、国有商业和政策性银行打捆信贷融资模式、市政债券融资等多种方式。市政债券是指由地方政府或其授权代理机构发行，用于城市基础设施和社会公益性项目建设的公债。2009年中央政府代发2000亿市政债券。中央政府代发债券最终偿还责任形式上虽在中央，但财政结算扣款制度、发债用款的多项制约使地方认为中央集权过度。具体建议:第一，当前需完善和发展企业债券形式的准市政债券;准市政债券为特定的经营项目融资，清偿债券需要的资金则主要来自于投资项目所产生的收益。第二，完善与市政债券发行相配套的政策。中央在代发试点的过程中，不断完善相关配套措施与政策，为全面推行市政债券做好准备。例如，对发行方式、交易方式、担保机制、税收优惠政策、参与主体等方面的政策完善。第三，在此基础上，修改《预算法》赋予地方政府发债权，推出市场化的地方政府债券。

探索建立省域内城市圈税收增量分享机制，形成城市圈协调发展的内在激励机制。在省级政府主导下的行政首长协调机制中设立财政、税务局长联席会议制度，探索建立城市圈内税收增量分享机制。当前基本思路可定为:“对上体制不动、共同算账，增量按在总税收增长中的权重分享，非税收入不纳入分享”的税收分享机制。其中，“对上体制不动、共同算账”就是城市群共同对中央、省算账，算账政策不变。“增量按在总税收增长中的权重分享”要求城市圈每年税收增量部分作为共同整体，按照各市在城市圈内总税收收入增长的比重分享。此种机制在确保对各城市增长激励机制不变的情况下，可共享国家政策支持、税收优惠和城市群产业分工、互补升级、规模经济的税收增长。

[1]财政部．2008年全国财政收支决算情况 [DB/OL]．[2009 － 07 － 07]http:∥www．mof．gov．cn/．

[2]陆娅楠 ．2009．2009年前3季度铁路基建完成投资逾3402亿创历史纪录 [DB/OL]．[2009－10－22]http:∥DRCNet．Search．Web/．

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2095－0683(2011)04－0071－04

2011－03－28

安徽省党校系统2009－2010年度重点课题“城市群战略与财税激励机制问题研究”成果

吴妍妍(1969－)，女，安徽濉溪人，中共合肥市委党校理论研究室副教授，注册会计师。

责任编校刘正花