农村流动人口城市化的户籍改革分析

王伟奇

(长沙理工大学文法学院，湖南长沙 410004)

农村流动人口城市化的户籍改革分析

王伟奇

(长沙理工大学文法学院，湖南长沙 410004)

我国市场经济改革和城市化运动发展到今天，公民的自由迁徙已经形成一种从农村到城市的单向度的自由居住和自由就业机制，户籍改革的核心也转向了地方福利给付的平等化问题。由于中国问题的特殊性，使得户籍改革的路径选择必然具有独特性。当前，地方政府推行的渐进性改革——“居住证制度”，它不但具有必然性和正当性，而且还为其它制度的协调改革赢得了时间和空间。

城市化; 户籍改革; 路径选择

对于发展中国家来说，城市化既是现代化发展的必然结果，也是推动现代化发展的重要手段。但如果发展中国家不顾自身的实际国情，片面地去追求西方世界所建议或推崇的那种高城市化率及其城市化模式，很可能会导致更多的“发展困境”。因此，中国的城市化发展不应该是一个人为追求的目标，而应该是一个自然发展的过程。在这个过程中，要不断地在各种权利和利益之间进行平衡，协调其发展。就我国当前的城市化进程来说，政府必须要在稳健地提升城市化率的同时，努力提高城市中流动人口的社会福利保障水平，提高农村流动人口在城市中生存和发展的能力。

一、户籍改革的价值取向

1.从准入限制转向积极服务，从回乡导向转向进城导向

在我国，标志着国内人口可以自由流动就业的重大立法事件大概有三个，即2003年颁布的《行政许可法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，以及2005年将劳动部规章《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》的废止。自此以后，城市政府对外来人口的治理机制发生了重大转变，即从“限制管制”转向了“积极服务”。但是，由于户籍制度的存在，地方政府在社会保障和城市公共产品和服务的供给领域还是继续维持着“本地人口与外来人口”的区别。

随着社会的进步，地方政府现在开始有步骤地推进“本地－外来”人口的平等化保护。这体现在我国地方政府开始实施居住证制度，并制定了相关的地方性法律规范。中央政府对这些改革也给予了肯定。在国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中就明确提出要“逐步在全国范围内实行居住证制度”。这标志着我国对农村流动人口的管理政策进一步发生了重大变化，从以前“回乡导向”的“消极限制”向“进城导向”的“积极服务”转变。这是我国城市化发展战略的一个重大的阶段性成果。

但是，居住证制度无法解决流动人口长期居住城市所面临的诸多障碍，也无法满足数以亿计的新生代农民工渴望在城市安家的希望。据国家统计局公布的《2009年农民工监察调查报告》显示，2009年中国的农民工数量已经达到2．29亿人口，其中“新生代”农民工达到1．41亿，占农民工人口总数的61．6%。面对规模如此巨大的农村流动人口，我国中央政府和城市政府不得不探索流动人口的“市民化”机制，即在没有做出废除户籍制度的政治决定之前，如何在保障劳动力的自由流动和控制城市人口的总量及其增长速度方面达成一个平衡。

2.城市人口资源的市场调控乏力，需要新型的行政干预机制

从公民迁徙自由权的发展来说，当前这种户籍制度必定会最终被废止。也就是说，未来劳动力和人口资源的城乡配置以及在不同地域之间的配置，将主要交给市场来解决，而不再是当前这种最严厉的行政干预手段——户籍控制。但是，正如有研究者指出的那样，我国要像西方发达国家那样真正实现市场对人口分布的有效调节，需要具备五个条件:区域间经济、社会发展水平差异不大;相对较均衡的市场经济;国内各区域的相对就业机会较多，各区域内部失业人口数量在某一个适宜的控制指标之内;城乡差别缩小到一定程度，城镇经济社会发展所需要增加的劳动力数量与农村经济社会发展所析出的劳动力数量之间较易达成平衡;一国之内各区域发展水平大致接近、各地社会福利水平大致相当［1］40。从这五个条件来看，当前我国根本无法满足。而现实就是，我国沿海经济发达地区，以及像北京、上海这样的特大城市的人口正在迅速膨胀。

从可持续发展的角度来讲，一个城市必须根据它自身的实力和条件来对其各种发展规划进行科学决策，特别是对其人口总量应该要有一个合理的控制。但是，在公民的基本权利“迁徙自由权”面前，任何行政干预都面临着合宪性和正当性的“拷问”。以至于西方和许多发展中国家虽然明明知道“贫民窟”和超大型城市的危险性，但仍然不能以对人口的自由流动进行行政干预的方式来消除这些“城市病”。

在我国，户籍制度的合宪性问题存在着争论，但户籍制度的产生却具有历史的必然性。虽然几乎所有的发展中国家的经济和社会结构都呈现出某种二元特征，但多数国家都没有像中国这样，通过以户籍制度为核心的一系列正式制度安排来阻碍人口和劳动力流动和迁移。但中国的这种户籍制度是由新中国的重工业优先发展战略、高度集中的计划体制和基数庞大且增长迅速的人口三大因素所共同决定的，而后一因素是中国特有的国情条件［2］16。

在熔析粗铅时，由于铜对砷、锑、锡、硫等元素的亲和力大能形成各种化合物、固溶体及共晶。因此当粗铅适量含有这些元素时会生成相应的高熔点物质，它们不溶于铅熔液中而混入固体渣中上浮至铅熔液上面，实践证明此时粗铅熔析可使粗铅中的含铜降低至0.08%～0.1%。熔析过程中，几乎所有的铁、硫以及镍、钴、铜、铁的砷锑化物都被除去，而有部分贵金属也进入熔析渣中，因此操作制度化、规范化很有必要。

我国社会主义市场经济体制改革发展到今天，无论是从经济的角度，还是从政治的角度，原有的户籍制度都已经不适应我国社会发展的需要了。但是，从社会主义的政治正义和基本政治信仰出发，我国又必须避免掉进发展中国家那样的“城市病”陷阱中。因此，我国城市的发展仍然存在着政府进行适当的调控和干预的必要性。

这就是说，对于一个城市的发展来讲，外来人口的“市民化”过程仍将是一个有数量限制的渐进过程。但是，对外来人口在本城市的自由流入或流出不得再进行直接的行政限制。这也就是前面所提到的那三个法律事件的宪政意义。因此，城市政府对在本地生活和工作的总人口数量的控制只能通过经济政策来引导。比如，通过制定产业发展政策和公共住房政策来引导流动人口在当地的流入和流出。例如，在发现劳动力总量不足以满足需要时，通过提高最低工资水平或提供较高的城市福利供给等措施来吸引外来流动人口。如果是为了限制或淘汰部分流动人口，那就可以通过产业政策，比如将劳动力密集型产业外迁等措施来予以解决。诸如此类的政策指引和调控措施，在我国社会主义市场经济体制中，是可以合法运用的。

二、居住证制度:基于权利平等的改革实验

1.居住证制度体现了平等精神

传统户籍制度对平等原则的损害，在走过了30余年改革历程的当今中国已经得到了很大纠正。我国公民在国内的自由流动已经得到基本保障①;公民自由就业和自由居住权也得到了基本保障;至于流动人口在非户籍所在地的选举权问题，还不是他们最迫切的需要。流动人口当前最急切得到解决的问题是:何时能够在地方性社会福利和公共服务的供给上获得平等对待。

按照我国当前的法律制度，流动人口要获得平等的当地福利保障待遇，其前提就是要获得当地的户籍。但我国当前无法废除户籍制度，于是地方政府就采取了过渡性的改革措施，即建立“居住证制度”。居住证制度看似与以前存在过的暂住证制度很类似，但二者之间其实存在着本质的区别。

(1)暂住证在过去很长一段时间内侧重于与社会治安管理的需要相关联，而居住证则更多的是与当地城市政府给予城市各类人口的社会福利权益相关联。不过，由于这些权益在本质上是属于城市政府自主权范围内的一种行政给付，具有地方性，因此，在如何给付的问题上，地方性法律规范就都赋予了地方政府自由裁量的权力。

(2)在过去的相当长一段时间内，暂住证制度与其它各种流动人口管理制度，比如务工证制度、流浪人口收容审查制度等相互纠缠在一起，使得暂住证制度实际上成为了一种管理最底层的农村流动人口的一种歧视性制度。而当前的居住证制度则改变了这种做法，变成为一种纯粹的程序性法律义务，即只是一个流入人口的信息登记程序，从而体现了人人平等的法治精神。这种程序性义务具有以下二个基本特点:第一，地方立法在施加这种程序义务时，没有同时赋予管理部门针对居住许可的自由裁量权，即没有剥夺或限制外来流动人口自由出入当地的权力②。第二，是否履行居住证申请义务不与流动人口在当地居住、工作和生活这样的实质性权利的许可或剥夺相关联③。

2.居住证制度是对平等的有限实践

居住证不是户籍证，但它却又像户籍证一样承载了城市福利利益。它根据流动人口连续居住的年限不同而分别给予不同的社会福利利益，同时又规定了持居住证的流动人口转变为户籍人口的转化条件。

这种等级划分的标准主要就是居住时间的长短，而不是种族、性别、年龄等其他标准。从制度本身来讲，居住证等级的划分不是要将外来流动人口做身份贵贱的划分，它只是一种分配城市福利利益的手段，是城市基于其可持续发展所必须做出的一种针对流动人口的筛选机制，是一种必须的分类。

“分类”是人类认识和改造世界的最基本和最重要的工具。在城市发展中，劳动力的流入和流出是一个绵绵不断的过程，并且“外来人口不是一个共同体，其内部是高度分化的”［3］45。因此，在现阶段，对流动人口不加区分地给予同等社会福利保障既是不公平的，也是城市政府事实上做不到的。于是，城市政府就必须根据某种比较合理的标准，对外来流动人口进行分类管理，并提供相称的城市社会福利保障。“具有一定合理基础的分类并不仅仅因为它没有完全达到像数学那样精确，或者在实践中导致某种程度的不平等而被认为违反平等原则。”［4］141从世界的经验来看，比较合理和公平的分类标准，大概就是根据外来人口的贡献大小和居住时间的长短来定。因此，我国当前按照居住时间的长短来对居住证分类，并提供与之相适应的地方福利的改革措施是一种比较稳健的渐进改革途径。

三、制约户籍改革路径的法律因素

居住证制度除了上述的进步性法律价值以外，它的另外一个重要功能在于:它为我国相关制度的改革和完善赢得了更多的时间和空间。因为，无论是从解决农村流动人口的贫困来说，还是从城市的发展和竞争力的提升来说，或者从整个国家和社会的发展来说，彻底废除户籍制度都不是当前最急需的改革措施。反而是，如果匆匆忙忙废除户籍制度，我们将面临更复杂的法律问题。

制约户籍改革的政治、经济和法律等因素有很多，比如工业化社会的本质问题，以及国家的城市化发展战略等等问题，都会影响到户籍制度改革的路径选择及其功效的发挥。下面对法制系统内的几个主要的相关因素进行分析。

1.农村土地制度

在农村土地权利制度没有做出协调性变革时，如果单纯地以权利平等为出发点而废除户籍制度，将导致针对城市人口的反向不平等。因为对于农村流动人口来说，无论其保留的土地的实际保障价值有多大，他们都比城市户籍人口多了一个重要的保障，即土地保障。如果未来对农村流动人口的土地权利进一步进行股份化改造，那么那些生活在城市，享受市民平等待遇，不愿意回到农村而又继续拥有土地权益的农民工将比城市户籍人口获得更大的收益。

从法律上讲，村民享有的集体土地权益毕竟不同于土地私有下的土地权益。因此，我们可以从理论上进行抽象的追问:如果集体土地直接进入市场，那么集体土地的市场化权益或其货币化价值是否应该全部属于村集体或村民?这些权益在多大程度上可以让全社会参与分享?因为农村的发展从来就没有离开过国家和城市的支持，就如同城市的发展从来没有离开过农村的“无私支持”一样。

我们还可以追问:为了保障迁徙自由而以城市贫困人口或贫民窟的大量存在为代价是否就是政治正义或法律正义?当某一村集体的劳动力转移到城市后，在现行的农村土地制度下，其他农村地区或城市中那些有意愿从事农业生产的劳动力和资金能否进入并成为该村集体的一员?如果可以，他们与村集体组织的权利义务关系，特别是土地权利关系，将如何配置④?

诸如此类的问题就说明:城市户籍改革承载了太多的经济和政治评价指标，而不仅仅是城市福利给付的平等性问题。农村土地制度的改革与农村流动人口的“城市化”是两个紧密相关并相辅相成的问题。因此，户籍制度的改革必须采取一种渐进模式，为其他相关制度系统的协调改革赢得更多的时间和空间。

2.地方化的福利给付制度

就公民的经济、社会和文化权利的实现而言，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，都存在一个相同的问题，即福利供给和保障的地方性差异问题⑤。今天，在工业化道路上飞速前进的中国终于解除了户籍制度对人口流动的限制，允许农村人口自由流动，并要求城市政府遵守市场经济法则，保障外来流动人口与当地户籍人口具有同样的劳动权利，要求城市政府不得用非市场的手段来对外来流动人口的就业和工资等进行歧视性的限制。但是，国家却没有要求地方政府必须承担起将由地方政府提供的福利利益平等地赋予城市户籍人口和外来流动人口的法律责任，而只是在政治道义上要求这样做。

当前，影响我国农村流动人口流向的因素，最主要的不是因为某些大中城市和沿海发达地区有更为优厚的城市福利，而是因为那些地方有更多的就业机会和更高的劳动工资收入。但是，一旦农村流动人口转化为当地的城市户籍居民后，就将获得当地更好的城市福利保障。因此，流动人口的这种预期价值就增加了这些地区的城市政府的户籍改革压力，使得这些地方政府在无法依靠市场来调控人口的时候，不得不为了限制人口的过度膨胀而提高户籍迁入的标准，并且将对外来流动人口的福利利益的供给标准细化为多层次标准。

3.流动人口的参政权与经济社会文化权利的互动机制的缺失

城市福利供给的地方化使得地方政府在如何给予外来流动人口以更大的福利帮助时，必须尊重当地选民的意志⑥。这使得地方政府面临一个困境:一方面，对于如何提高在当地生活和工作的所有人口的社会福利保障水平，地方政府必须接受民主选举政治的基本规则，即充分尊重本地选民的意志，保障当地选民利益的最大化。但是，另一方面，对于不具有当地户籍因而难以在当地行使其政治选举权的外来流动人口而言，当地政府必须承担起保障他们作为本国公民而依宪法所享有的各种社会、经济和文化权益。并且，基于基本的政治道义，当地政府也必须为那些为当地的发展做出贡献的外来流动人口提供相称的福利待遇。

面对这样一个矛盾，地方政府就必须在两个方面达成平衡:一是在本地选民的意志和外来流动人口的意志之间达成一种平衡;二是在现有的地方发展评价制度下，必须在本地的可持续发展和不断提高包括外来人口在内的全部人口的社会、经济和文化权益之间达成一种平衡。但当前的地方选举机制使得外来流动人口难以在居住地有效行使其选举权，因而无法有效地通过民主选举机制将外来流动人口的意志反映到地方的各种政治和法律活动中去，特别是无法直接、有效地将其意志在当地的地方福利立法中予以反映。这就使得外来流动人口无法通过民主政治行动来保障其对城市福利的平等化分享的追求［5］。其实，我们可以探索一种有步骤地赋予外来流动人口民主参与的政治改革机制，比如，可以探索在哪些政策或立法领域内应当赋予在当地生活了一定年限的外来流动人口的民主参与权。正是因为缺乏这种民主政治机制，使得外来流动人口的政治权利与其经济、社会和文化权利的实现被分割开来。这种分割机制使得地方政府在有关如何保障外来人口各种权益的制度建设方面失去了最根本的和最重要的民主政治压力。

四、结语

虽然居住证制度具有重要的进步价值，但它依然是以户籍制度的存在为前提的。因此，无论怎样提高居住证所包含的城市福利水平，都无法实现城市户籍人口与外来流动人口之间的绝对平等。但如果彻底废除当前的户籍制度，这固然能够立即实现城乡人口的福利平等化，但这种平等化措施可能会在中国问题的背景下引发更多难以预测的风险。并且，我们还必须认识到:无论在中国还是在西方发达国家，自由迁徙和平等对待外来人口的制度都不能解决工业化阶段中的城乡差别和工农差别，更不能彻底解决农村流动人口的贫困问题。

当前城市中农村流动人口对城市福利利益的平等化诉求，或者说对城市户籍的渴望，可以被看作是他们对城乡生活水准巨大差异的折射性诉求。因此，在国家没有做出最终废除户籍制度的政治决定以前，我们至少应该在以下两个方面采取行动，这样就既能逐渐满足农村流动人口的发展诉求，又能为协调改革那些与户籍制度紧密相连的其他制度的改革行动赢得更多的探索时间。这两方面是指:

第一，不断完善农村流动人口的各种权利保障机制，不断提升农村流动人口的自我发展能力，缓解农村流动人口与城市户籍人口之间的斗争。

第二，废除户籍不是目的，而只是发展经济，提高人民生活水准的手段。在户籍制度没有立即废除的前提下，我国的城市化运动和户籍制度改革就必须探索一条具有中国特色的发展模式和道路。比如，大力促进区域经济一体化，通过城市群区域内的中小城市和小城镇的发展来“加速”农村流动人口的城市化进程。

注 释:

① 我国当前所保障的人口自由流动，仅仅是指农村人口向城市的单向度的自由流动。由于我国土地制度的影响，我国并不存在城乡之间的双向的人口自由流动机制。

② 当前某些地方政府将有违法犯罪行为的人列为“不受欢迎的人”，试图对这类流动人口的居住证申请进行限制。这种做法是错误的。居住证制度不是要区分好人和坏人。

③ 居住证申请程序作为一种必要和有效的治理措施，如果流动人口拒绝履行这种程序性义务，作为具有管理职能的城市政府应该有处罚的权力。当然，如何设置处罚程序及处罚方式，必须遵守基本的法治原则以及《行政处罚法》的规定。

④ 从某种意义上讲，户籍制度加上现在的农村土地制度可以被看作是一种对农民的保护屏障。正是因为在现行制度下城市人口难以进入农村，而农村人口又可以自由进入城市，所以在城市生活的农村流动人口才可以无所畏惧地在城市中奋斗，直到他们自愿回到农村土地上去为止。

⑤ 陕西吴起县的全民免费教育实践及其引发的不同观点都显示出了这样一个事实，即社会福利的地方性问题。对此可以参阅《陕西吴起县“全民免费教育”引发的思考》，载新华网，http://news．xinhuanet．com/edu/2010 －07/12/c_12324870_2．htm，最后登录时间:2010年7月24日。

⑥ 在我国当前的选举制度下，外来流动人口在其居住地行使政治选举权利的途径虽然是存在的，但是这种情形在实践中并不普遍，也没有被我国地方选举法所明确肯定。

［1］袁 政．市场能否合理调节人口的区域再分布──中国未来户籍政策选择分析［J］．中国人口科学，2001(5)．

［2］张展新．从城乡分割到区域分割——城市外来人口研究新视角［J］．人口研究，2007(6)．

［3］李若建．广东省外来人口的定居性与流动性初步分析［J］．人口研究，2007(6)．

［4］杰罗姆·巴伦，等．美国宪法概论［M］．刘瑞祥，等，译．北京:中国社会科学出版社，1995．

［5］资金星．“两型社会”发展战略法治化的客观必然性分析［J］．三峡大学学报:人文社会科学版，2010(3)．

D 631．42

A

1672－6219(2011)04－0090－04

2011－04－20

湖南省社科基金课题“长株潭城市群两型社会建设中法治创新的宪政解析”(08YBB350);湖南省软科学课题(ZK20094001)。

王伟奇，男，长沙理工大学文法学院副教授，博士。

［责任编辑:马建平］