论公积金增值收益余额的财产权归属

2011-08-15朱晓喆

上海财经大学学报 2011年1期

朱晓喆

(华东政法大学法律学院,上海201620)

一、住房公积金增值收益余额归属问题的缘起

随着《住房公积金财务管理条例》(以下简称《条例》)的颁布和实施,我国各地城市普遍推广住房公积金制度,公积金的缴交额和公积金贷款业务的逐年增加,住房公积金增值收益也随之形成逐年上涨趋势,而增值收益余额也聚集成一笔巨额的资金(例如,2008年全国公积金增值收益数额就是170多亿元),从而引起社会各界的关注,并引起理论上对其权益归属的争议。

这一争议在近期可以追溯到2007年10月,财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》规定廉租住房保障资金来源的主要渠道是:“住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额”。同年11月国务院9部门发布《廉租住房保障办法》再次确认这一做法。对此,上海市首先做出反应。2008年年初上海市召开第十三届人大一次会议,一些人大代表提出公积金增值收益余额用于廉租房建设不合理,与公积金应属于公民个人的财产的法律原则相冲突。①同年,全国政协委员、上海市社会科学院张泓铭教授发表文章指出,公积金增值收益余额用于建设城市廉租住房的补充资金并归于财政,是“公权对私权的侵犯”、“有违反《物权法》之嫌”。②2009年张泓铭教授接受《法制日报》采访,再次提出相同观点。③学界随即也有人呼应支持这种观点。④本文建议搁置起公积金增值收益的公私属性争议,分析如何给公积金增值收益余额确定一个合理的使用方向,尝试开辟一条理论上的第三条道路。

二、作为公民个人财产权的住房公积金

《条例》第3条明确规定:“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。”结合第2条第二款的规定可知,住房公积金归属于职工个人的住房储金,在民法上是一项民事财产权。由于《条例》第3条表述住房公积金“属于职工个人所有”,这容易令人认为,住房公积金是个人所有权。⑤但是综观《物权法》规定的所有权、用益物权、担保物权和占有,均无一能够将“储蓄”这一财产权纳入“物权”概念范畴。笔者认为,公积金应是一项债权,理由如下:

首先,住房公积金是单位和职工根据法律规定,按期将一定的货币缴入公积金中心委托的商业银行开设的职工公积金账户,并在符合条件时提取该笔资金,而公积金中心则负有支付职工本金和利息的义务。就货币资金的流向而言,它的法律性质是职工与公积金中心之间法定的“储蓄合同关系”,只不过与一般的储蓄不同的是,其存入和提取都须服从公积金管理的规定。因此,《条例》第2条恰当地将其称为“住房储金”。

其次,我国民法传统继受大陆法系民法理论,将民事权利分为物权和债权。简言之,物权是直接支配物并享有物上利益之权利;而债权,则是根据合同或其他关系产生的债权人可以向债务人要求履行一定债务的权利。《物权法》第二条规定:“本法所称物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。”由此可见,物权法只是调整权利人对物(动产和不动产)的直接支配关系,而不包括债权。而住房公积金作为一项“储金”正是因法定储蓄合同而产生,故而不属于物权法调整对象。

再次,货币(纸币或硬币)本身作为一种动产,但是货币转化为储蓄之后,就不再是物或物权的客体。从一般人的眼光看,我的货币存入银行还是“我的钱”。但是,从民法视角看,“此钱非彼钱”。因为作为法定支付手段的货币是一种消费物,它在使用或转让之后,即被消费出去。⑥此时,原所有人的所有权即消灭。例如,我用一百元面值的纸币购买一件商品,该纸币即被消费,我的纸币所有权也告消灭。类似地,我将一百元纸币存入银行,或者出借给他人,换回来的是一项对银行或债务人取款的债权,但银行或借款人在归还时一般不必要也不可能归还原先我给出的同一张纸币,因为在交出我的一百元纸币后,我对纸币的所有权即已丧失。与此不同,在租赁关系中,例如出租的房屋在归还时必须还是那同一套房屋,因为房屋所有权并不因使用了房屋而消灭。根据货币的上述特性可知,住房公积金作为一种储蓄,当缴交人将金钱存入公积金账户时,即已丧失对货币的直接支配的物权,而获得了从公积金中心提取账户上资金的债权。因此,从民事权利的角度来看,公积金储蓄是一项债权,而不是物权。《条例》第3条所谓“属于职工个人所有”只是表达了公积金应当“归属”个人,并非说它就是所有权(物权)。

三、住房公积金增值收益余额归属的学说批判

1.个人所有权说

个人所有权说可以概括为:公积金本金属于职工个人所有,因而由其产生的收益也是个人所有。这种观点最重要的基础是所有权人“孳息”收取理论。有研究者根据《物权法》第116条“天然孳息,由所有权人取得;既有所有权人又有用益物权人的,由用益物权人取得。当事人另有约定的,按照约定。法定孳息,当事人有约定的,按照约定取得;没有约定或者约定不明确的,按照交易习惯取得”,得出以上结论。⑦对此我们须澄清如下几个问题。

(1)公积金存款利息是本金的孳息

孳息是指由原物产生的收益。天然孳息是指依物之通常使用方法所获得的出产物,例如果实、幼畜、矿藏;法定孳息是指根据特定的法律关系所生收益,例如利息、租金、专利特许使用费等。孳息的所有权一般而言在分离之后即归属于原物的所有人,这称为“分离主义”。⑧例如,果园的所有人收取果实、房屋的所有人出租房屋后收取租金。

根据《条例》第21条“住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利率计息”,住房公积金中心应该对职工和单位存入公积金账户的资金,支付相应的利息。这归根到底是因为:公积金中心与职工之间因公积金制度而形成一种法定的储蓄合同关系,根据这一法律关系产生了储户本金的利息,换言之,公积金的利息是一种法定孳息。

(2)公积金增值收益是公积金中心经营业务所得

前文已述,货币是一种消费物,在其消费或转让之后,原所有权即告消灭。具体到公积金储蓄关系而言,货币存入公积金中心指定的账户,职工获得了一项提取公积金的债权,并可获得利息。而货币的所有权归属于公积金中心之后,公积金中心运用大笔归集的货币资金进行公积金保值增值的经营事业。具体而言,住房公积金中心的收益来源于如下几个部分:(1)存贷款利率差,即公积金贷款利率,一般高于其支付给缴存人的公积金存款利率,公积金增值收益主要来源于法定的公积金存款贷款业务;(2)投资国债收益(《条例》第28条);(3)其他经营收益,例如购买国家重点建设项目债券;(4)法律特别规定,例如《条例》第24条规定,无人继承或无人受赠的公积金账户内余额,纳入住房公积金的增值收益。这种情况是一种无主财产归国家所有的特殊情况,极为罕见。

总之,储户存入公积金账户的本金不会自动产生孳息,增值收益主要是公积金中心的业务经营所得,而并非孳息。这正如通常储户和银行的关系,储户将货币存入银行获得了利息,银行吸储之后获得了大笔资金进行各种经营活动,获得了更多的收益。我们不能因为银行的部分资金来自储户而就认为银行经营资金的收益也应全部归属于储户。

2.国家财政说

(1)国家财政说的理论和法律依据

国家财政说的理论基础是:“住房公积金的增值收益部分纳入财政有利于扩大用于保障性住房建设的资金来源,有利于体现社会公平,弥补住宅市场化所不能解决的中低收入家庭住房问题。”⑨这一观点,获得了一些法律和政策上的支持。首先是《条例》第29条明确公积金增值收益可以用作“建设城市廉租住房的补充资金”。2007年8月国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》再次明确提出,住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。之后,财政部于2007年10月颁布的《廉租住房保障资金管理办法》及建设部联合发改委、财政部、民政部等9部委于2007年11月发布的《廉租住房保障办法》,都直接贯彻了国务院的上述政策。

(2)国家财政说之理论批判

从理论上来说,国家财政说会带来一系列难以克服的障碍问题:

其一,公积金增值收益余额与一般的政府非税收入不同。政府非税收入主要是税收以外的行政事业性收费、国有资产使用收费、罚没收费等,其本质上是政府职能的附带收入。然而,前文已述,公积金增值收益是公积金中心经营业务所得,其产生的条件是“资金+经营”,因此,职工个人的公积金归集形成的大笔资金是增值收益的前提。由此决定了二者具有本质区别,如果不顾及此而强制性将其上缴财政,将难以令公积金的全体缴交者信服,难以令社会公众信服。这也正是国家财政说被很多学者所诟病之处。

其二,公积金增值收益余额上缴财政,可能引起资金的异化和政府住房保障功能的退缩。《条例》的本意是公积金增值收益可以作为政府廉租房建设的补充资金。言下之意,《条例》和公积金制度并不从根本上解决我国保障性住房建设,而且,公积金制度也不可能独自担负起住房保障这一艰巨任务。但是,政府却利用这一规则,或者说,利用公积金增值收益余额资金的闲置事实,将其作为首要的住房保障建设资金。由此住房保障建设的补充资金变成了主要资金,甚至全部资金。政府不出一分一毫,反而利用公积金增值收益来进行住房保障建设,这说明政府推脱了它应该对其全体公民应承担的住房保障义务。

其三,国家财政说的前提是多年来公积金始终取得了正向的增值收益,即它是建立在公积金中心营利的基础上,而且公积金中心的管理费也是从增值收益中扣除,无须财政支出。所以财政部门将其收归国有是有利可图的。但如果公积金中心发生金融风险,一旦亏损,国家财政是否需要、是否愿意来为其承担债务呢?根据任何权利义务都是对等的原理,在国家没有明确的承担风险和义务的前提下,增值收益遽然被收归财政,既难为社会公众接纳,也难为理论界接纳。

四、从归属转向利用:住房公积金增值收益的第三条道路

1.住房社会保障与住房公积金的制度理念转变

(1)从住房建设资金筹集到个人住房贷款:1991-1999年

我国住房公积金最早的试点城市是上海。1991年上海市人民政府提出了住房制度改革实施方案,提出了“推行公积金,提租发补贴,配房买债券,买房给优惠,建立房委会”的改革方案。在这一综合性方案中,住房公积金是首要的制度建设目标。在当时,构建住房公积金制度的宗旨是:“建立公积金的办法,吸引个人资金,扩大建房投资和为职工集聚资金购房等方面,有新的突破。”[10]由此可见,公积金早期是为了解决居民住房问题,而开辟的是一条特殊的资金归集渠道。事实上,从早期上海市公积金资金的实际使用状况来看,正是按照住房制度改革实施方案的指导思想,将归集的资金主要提供给房屋开发建设单位进行住房建设贷款,从而缓解了当时房屋建设资金紧张和困难的局面。其中,只有少量用于个人购房贷款。截至1996年,上海市住房公积金累计发放单位住房专项贷款40.99亿元,职工个人住房抵押贷款6.61亿元。1996年《上海市住房公积金条例》再次肯定了上述指导思想。[11]

(2)公民住宅权的彰显与住房保障制度的深化改革

我国住房公积金制度早期解决了住房建设资金的筹集问题,近期解决了部分城市居民购房贷款问题,但其适用范围仅限于各类企业的在职职工,而且也只有公积金缴交者才能享受公积金贷款,因此,虽然它具有公平性、普惠性和互助性的特点,但并不是一种覆盖全民的社会保障制度。

一个现代化的国家,应当担负起对其公民的各项社会经济义务。宪法上赋予公民各种基本人权,一类是限制国家权力不得随意侵犯个人领域的权利,例如自由权、财产权;另一类是公民在社会经济、文化教育、劳动和社会保障等各方面的权利,国家必须积极地创造条件实现它们,对它负有不可推卸的实施义务。我国宪法第14条第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障制度的根本目标是每个公民都享有维护其相当的生活水准的权利。据此,现代国家不仅有义务确保公民免于饥寒和生存的压力,而且还要积极地帮助贫困者和社会经济上的弱者“能过像人那样的生活,以在实际社会生活中确保人的尊严”。[12]

社会保障权利包括公民的住宅权。住宅权是指“公民有权获得相当的确保公民能安全、和平和有尊严地生活所必要的居住场所”[13]。公民宪法上的社会保障权须要通过各项立法予以落实。目前我国已通过制定劳动和社会保障法,较为全面地构建起狭义上的社会保障体系,即养老、医疗、失业、工伤等,但仍然缺乏公民住宅权的相关法律制度。

前文已述,我国住房公积金制度以及《条例》并不是以住房社会保障作为指导思想,它只能算是解决城市居民住房问题的一个环节。甚至有人指出,在目前房价居高不下的市场下,公积金是普通工薪阶层为高收入阶层提供了购房低息贷款的基金,低收入阶层无法享受到公积金的实惠。因此,住房公积金制度根本不能独立负担起住房保障的重任。鉴于我国目前的社会经济和制度状况,为弥补和落实公民住宅权,我国应根据宪法制定一部“住宅保障法”或“住宅基本法”。具体而言,除了住房公积金制度以外,还应从法律上确立廉租房制度、经济适用房制度、旧房危房改造制度、住房租赁补贴制度、农村和农民工住房保障制度等。

现实中,在没有住宅基本法的前提下,我国政府通过各种政策和部门规章的形式来贯彻实施住宅保障权。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出我国的住房改革向市场化、货币化的发展,廉租房和经适房只是作为住房“供应体系”之一。换言之,当时尚未意识到住房社会保障的紧迫性。随着我国住房矛盾由商品化不足转向住房保障不足,2007年国务院发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出通过廉租房、经适房的建设解决城市低收入家庭住房困难的指导思想。2008年发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,其中首要意见就是“加大保障性住房建设力度”,并提出具体目标,即“到2011年年底,基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题”。与此同时,国务院各部委先后制定了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等部门规章,以落实公民住宅保障。

在我国住宅社会保障基本法呼之欲出的形势下,由于住房公积金制度满足了一定层次的工薪阶层对于优惠住房贷款的需求,因此,可以将其纳入住房社会保障制度,属于我国广义社会保障体系中的一个环节。

2.公积金增值收益余额作为廉租房建设补充资金

在国家和全社会面临着城市居民住房矛盾尖锐的形势下,在公积金制度理念转变的前提下,将公积金增值收益余额的问题聚焦于究竟是“姓公还是姓私”这种难解甚至无解的问题,显得胸襟和眼光都不够开阔。

国家构建住房保障制度须举全社会之力。公积金首先是一种互助性的融资贷款方式,它在公积金的缴交者之间形成一项基金,以方便职工购房低息贷款。如果当公积金不仅能够满足缴交者之间的需要,而且通过法定的低储高贷的运作形成一项保值增值的基金,那么,在确保资金安全的前提下,将公积金增值收益余额用于其他需要住房保障的项目和人群,既能体现公积金更广义上的互助性——即缴交人可能并非利用公积金贷款,而是在廉租房项目上获得保障;而且,即使在其他住房保障项目便利了非公积金缴交人,但并未超出公积金作为住房保障制度的整体理念范畴。而且,在公积金增值经营过程中,国家给予了多种优惠政策,因而公积金增值收益余额用于地方的廉租住房建设,解决城市中低收入家庭的住房,具有一定的社会妥当性。[14]总之,公积金既有互助性,也有利他性;公积金取之于民,用之于民。姑且将此称为公积金增值收益余额的“住房社会保障说”。

如果个人所有权说非要刨根究底地质疑:没有个人的储蓄资金哪来的增值收益?那么,按照前述公积金产生的原理,笔者只好回应:没有《条例》规定的公积金制度,没有公积金中心的业务经营,个人资金哪能自己生出收益?因此,笔者认为,个人所有权说略显狭隘,国家财政说过于霸道,而住房社会保障说则搁置增值收益余额的归属问题,首先确立其住房社会保障的用途和宗旨,从而化解了归属问题的争议,那么如何具体设计增值收益的使用方式呢?

总体而言,我国法律和政策为公积金增值收益余额设定了用于廉租房建设的使用方向,即《条例》第29条规定增值收益可用作建设城市廉租住房的补充资金。从近年来国务院及各部委的一系列政策和规章来看,都将廉租房建设资金来源对准了公积金增值收益余额。例如, 2007年《廉租住房保障资金管理办法》和《廉租住房保障办法》都规定廉租住房保障资金来源是住房公积金增值收益余额;2008年12月20日国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,提出拓宽保障性住房建设资金来源,将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设。2009年5月22日城乡建设部、发改委、财政部发布的《2009-2011年廉租住房保障规划》指出,市、县财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排,住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设。

由上可见,从最初《条例》第29条规定公积金增值收益余额用于廉租房建设的补充资金,直至近期作为廉租房建设的主要资金,显示出中央政府尤其是财政部对增值收益余额纳入国家财政的步步紧逼的态势。但正如上文所述,增值收益归属于国家财政,面临着诸多的理论和现实困境,因此笔者基于折中的立场,原则上赞同将增值收益余额用作廉租房建设补充资金,但前提有二:

其一,公积金增值收益应该是补充性资金,而非主要资金。廉租房、经适房建设本质上是政府所应该进行的住房社会保障制度,落实该项制度首先应该依靠政府财政资金,廉租房建设资金的来源应该是多渠道的,而不能完全依赖增值收益余额,并由此演化为政府责任缺位现象。

其二,增值收益余额财产权并非一定归属于财政才能妥当运转。例如,上海市将资金转化为廉租房实物,同样也能收到廉租房建设的效果。而增值收益收归财政后,难免出现上文指出的资金异化的风险。

3.公积金增值收益的权利主体和利益主体的分离

在增值收益资金使用目的确定的前提下,我们继续讨论财产权归属于公积金中心的可行性。《条例》第10条规定,住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。因此它在法律上应属事业单位法人,有独立的民事主体地位。根据这一点,我们可以明确:首先,公积金中心不是国家机关,作为事业单位法人,其经费不是来源于财政,其经营收入也无须归属于国家。其次,公积金中心不是企业法人。企业法人是以营利为目的,并最终将营利分配给投资者。公积金中心虽然通过业务活动获得收益,但其目的首先是维持资金的价值并满足自我运转的需要,而且其营利也不允许分配给资金的投入者。在此基础上,笔者认为,公积金中心是独立的法人,可以享有和行使各种民事财产权,也应该对自身的风险和债务独立承担责任,因此,增值收益余额归属于公积金中心,在法律逻辑上并无矛盾。

增值收益余额财产权归属于公积金中心,并不说明,公积金中心可以随意支配和享用这笔资金。于此,我们可以将财产权的归属主体与资金受益的主体分开。因为根据《条例》第29条,公积金中心必须以法定的方式来管理和处分这笔资金。由此可见,公积金中心是增值收益余额财产权形式上的主体,它只是起到了一种法律主体的功能。而在资金的利益关系中,根本的问题不是谁是这笔资金的所有人,而是这笔资金应如何利用,以及它的受益人是谁。根据《条例》第29条,在扣除掉风险准备金、管理费后的增值收益余额,须用于廉租房建设补充资金,因此,可以说增值收益余额的受益主体是廉租房建设的保障对象,而增值受益余额是为了这一住房保障目的而存在的特定财产。

在法律上,有很多种形式来构造一项特定目的财产。例如,在大陆法系德国民法中,为了特定目的而设定为一种组织,通过该组织来实施和完成该项财产的特定目的,被称为“有权利能力的财团”(rechtsf hige stiftung),它在理论上被理解为一种法律上独立的、受目的约束的财产单元(Verm genseinheit)。[15]在英美法系,设定目的财产的主要方法是信托(trust),即委托人将一定财产转让给受托人,但指定受托人为了受益人的利益(目的),而管理和处分信托财产。信托财产在本质上是一项独立的基金。[16]从实际运用上说,如果某人希望将一笔财产用于慈善或公益事业,但没有时间亲力亲为,那么他可以设立财团或者信托,并指定该项财产目的,从而由管理人或受托人去完成慈善或公益的事业。财团和信托都能发挥财产用于公益事业目的的作用。[17]

我国民法对这两种法律制度都是认可的。但是,在财团和信托所成立目的财产中,须有特定的民事关系当事人(目的设定者),为财产设定目的,即财产的目的来自于民事主体的意思自治。因此,我们不能直接将公积金增值收益等同于财团或信托所设立的目的财产,因为它欠缺这种设定目的的意思。但我们可以借鉴目的财产的法律原理,将财产的权利主体与它的受益主体分离,只要给它设定目的,或设定受益人,那么,该笔财产就能够完成其特定的使命。在笔者看来,一方面《条例》第29条从实证法上为公积金增值收益设定了廉租房建设补充资金的目的;另一方面,因为住房公积金制度被纳入住房保障体系,那么,增值收益余额用于廉租房建设补充资金也未超出我国住房保障制度的整体目的。总之,增值收益余额的财产权归属于谁并不重要,重点是这笔财产以廉租房建设补充资金或转为廉租房的实物形式,达到了城市低收入阶层的住房保障的目的。[18]

五、结语

近年来围绕着住房公积金增值收益余额的财产权归属问题,理论界形成了个人所有权和国家所有权两种针锋相对的观点。这种问题的设定方式决定了解决问题的方式,即在个人和国家之间必须做出选择。而根据本文的理论分析,个人所有权和国家所有权都无法克服其法律逻辑上和价值判断上的内在矛盾和缺陷。

我国在社会经济体制转型过程中,不能完全照搬任何一个发达国家现成的既定的制度模式。理论界对于中国的问题,应该探寻中国式的解决出路。因此,笔者另辟蹊径,主张公积金增值收益余额应设定合理的使用目的,将其财产权形式上归属于公积金管理中心,而受益主体则是可以通过法律另行设定。从我国目前现阶段城市居民住房的现实问题和国家政策来看,根据宪法公民住宅权的基本人权理念,在超越住房公积金狭隘的互助性基础上,在更高阶段上配合并落实我国城市居民住房社会保障制度的整体目的,暂且将公积金增值收益余额作为廉租房建设补充资金,间接地实现对城市低收入家庭的住房保障,这符合社会公众的根本利益。这种制度设计,一方面克服了公积金增值收益归属于个人的法律逻辑矛盾,另一方面可以避免归属于国家财政而可能发生的资金异化问题,因而是一条超越公、私争议的第三条道路。

注释:

①《住房公人积金的增值收益到底属于谁》,载《上海法治报》2008年2月2日。

②张泓铭:《住房公积金增值收益余额难姓公》,《上海房地产》,2008年第3期。

③《住房公积金增值收益属私权》,载《法制日报》2009年3月12日。

④秋风:《公积金增值收益归政府还是归个人》,《新京报》2009年3月16日。

⑤曾筱清、翟彦杰:《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》,《金融研究》,2006年第8期。

⑥[15] Larenz/Wolf,A llgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts,C.H.Beck,2004,S.357,S.219.

⑦项风华:《公积金增值收益能否用于廉租住房建设》,《中国房地产》,2008年第10期。

⑧[德]鲍尔、施蒂尔纳:《德国物权法》(上),张双根译,法律出版社2004年版,第493页。

⑨周山:《住房公积金增值收益姓“公”》,《产权导刊》,2009年第6期。

[10]倪天增提请审议上海市人大常委会审议《上海市住房制度改革实施方案》时的发言稿,即《关于上海市住房制度改革实施方案(草案)的说明》,资料来源:上海市住房公积金管理中心。

[11]时任上海市公积金管理中心主任皋玉凤提请上海市人大常委会审议《上海市住房公积金条例》的发言稿,即