地方政府领导干部政绩考评群众参与：现状、困境与对策＊1

刘正妙

（湘潭大学 毛泽东思想研究中心，湖南 湘潭 411105）

地方政府领导干部政绩考评群众参与：现状、困境与对策＊1

刘正妙

（湘潭大学 毛泽东思想研究中心，湖南 湘潭 411105）

目前，我国群众参与政治生活的各领域都取得了很大的发展，但地方政府领导干部政绩考评中的群众参与还不乐观。因此，必须与时俱进地创新地方政府领导干部政绩考评中的群众参与机制，以实现其应有之功能。创新地方政府领导干部政绩考评群众参与机制重点是创新地方政府领导干部政绩考评群众参与机制动力机制、培训机制、协调机制、约束机制和评价机制。

地方政府；领导干部；政绩考评；群众参与机制

地方政府领导干部政绩考评群众参与机制是群众参与地方政府领导干部政绩考评过程中的各种形式、方法、渠道、手段、基本原则以及规则的整合，是由群众参与的若干规则和环节构成的群众参与考评与政府考评及与参与的法律、规章等之间的相互作用、相互联系、双向互动模式。它由地方政府领导干部政绩考评群众参与动力机制、培训机制、协调机制、约束机制和评价机制构成。随着我国市场经济的建立、民主政治的发展和公民社会的成长，地方政府领导干部政绩考评群众参与有了很大的发展，群众的参与意识不断增强，参与途径不断拓宽，参与的方式、方法日趋多样化，但是地方政府领导干部政绩考评群众参与效果与新形势下的社会发展要求还存在一定距离。

一、地方政府领导干部政绩考评群众参与现实考量

（一）自主性参与少，政府动员参与多。事实上，只有群众自觉自愿参与到地方政府领导干部政绩考评中时，才会充分运用自己的聪明才智，合理利用客观条件，积极影响地方政府领导干部政绩考评行为，促进地方政府领导干部不断创造符合民意的政绩，群众参与的意义才能得到充分彰显。但由于我国千百年传承下来的“群体性质的血缘、居住方式的聚居性、组织结构的等级性、调节手段的礼俗性、经济形式的农耕性、资源渠道的自给性、生活方式的封闭性”［1］所形成的传统思想、小农意识和高度集中的计划经济模式中形成的惰性和依赖性的制约，加之群众参与到地方政府领导干部政绩考评中的手段、方式、方法的现代化对群众参与的要求增高和参与风险、参与效果不直接彰显等因素的影响，我国群众参与到地方政府领导干部政绩考评中的自主性还很缺乏。群众参与地方政府领导干部政绩考评的主要方式仍然是政府动员型参与。就我国目前的群众参与到地方政府领导干部政绩考评的主要事例来看，无论是民意调查还是公开听证，抑或满意度调查都是政府发动型的群众参与。即使是网上评议这种最能让群众自主参与到地方政府领导干部政绩考评中来的渠道，也因群众自觉性参与程度不高，与预期目的之间存在一定差距。据《上海青年报》报道，上海闵行区7位政府官员的个人资料从网上公示到结束，为期一个月的公开评议只收到一封E-MAIL回信，还是一封表扬信。

（二）团体参与少，个人参与多。亨廷顿曾指出，具有一定水准的政治组织是进行有意义选举的前提，处于现代化过程中的国家，问题不是举行选举，而是建立组织。同样，我们可以这样认为，群众参与地方政府领导干部政绩考评的问题不是有无群众个体参与，而是有没有有组织的团体性参与。因为作为个人的参与很多时候力量是被忽视的，但是对政府领导干部政绩的考评却不得不考虑一个群体的态度。从我国实行领导干部政绩考评群众参与以来，很少出现群众组织性的团体参与，大多数群众参与都是无组织的单个群众参与。但群众个人作为单个利益关系主体，由于个体的能力、素质、精力等有限，个体参与地方政府领导干部政绩考评的影响及所能起到的作用是非常微弱的，加之群众个体往往缺乏明确的目标，是否参与地方政府领导干部政绩考评视自己的个人兴趣而定，参与姿态忽冷忽热，变动不居；且个体由于自己个人利益的狭隘性，往往只参与与自己有着利益关系的领导干部的政绩考评，带有具体性。在地方政府领导干部政绩考评中，以维护自己的利益作为评价领导干部评价的标准，因而很难达到优化地方政府领导干部政绩考评过程的目的。总之，缺乏组织依托的群众个体参与，自立性差，难以进行利益聚合形成群众参与合力，造成我国地方政府领导干部政绩考评中群众参与的力度不够、随意性大且不具代表性，因而对领导干部政绩考评的影响和效用很有限。

（三）全过程参与少，部分环节参与多。地方政府领导干部政绩考评是一个复杂的系统工程，不仅包括政绩考评价值取向的确立、考评指标体系的构建、评价模型的筛选，还包括结果运用等。但是，纵观我国地方政府领导干部政绩考评群众参与的实践不难发现，几乎没有哪个地方政府在整个政府领导干部政绩考评中都实现了群众参与。而且据笔者通过网络搜集到的群众参与事例来看，90%以上的群众参与都只是地方政府对地方政府领导干部政绩已经评定和划分等级后的参与。换句话说，政府完成领导干部政绩考评后对其进行公示，再让群众发表自己的意见，提出自己的看法。这就是说，不仅没有群众对地方政府领导干部政绩考评全过程的参与，而且对其考评核心环节参与的甚少。

（四）农村地区群众参与少，城镇群众参与较多。随着新农村建设如火如荼的进行，社会主义新农村建设取得了显著的成绩；和谐社会的逐渐推进，农村与城市差距进一步缩小。但是一个不可否认的事实是：农村与城市之间的差距依然明显，农民与城市居民经济收入、文化水平等差距仍然存在。这在地方政府领导干部政绩考评群众参与率上也有所体现。例如从零点公司2002年5月对郑州、沈阳等地市民对县长姓名调查情况：浙江诸暨小镇居民对县长正确认知率为46.3%，而农村居民仅为10.2%；福建长乐小镇居民的正确认知率为28.6%，而农村居民为4.2%；四川彭州小镇居民为30.1%，而农村居民为9.2%等。据此分析，我们可以发现农村地区居民与城镇居民参与地方政府领导干部政绩考评的差距。因为，能否对一个领导干部正确认知是对其进行政绩考评的前提。农村地区群众受教育的程度、经济地位、对领导干部政绩的了解等与城镇居民都存在一定的差距，所以很难想象一个成天为生计奔波劳累、无暇顾及政治、不懂评价方式方法、对领导干部甚至连名字都不知道的农村居民能像掌握各种资源相对都较为丰富的城镇居民那样较为广泛、一定深度地参与到地方政府领导干部政绩考评中去。并且由于主观意识源于客观现实，缺乏客观参与条件的农村居民也很难形成那种较高的地方政府领导干部政绩考评思想意识，反过来又制约着群众参与行为。我国学者陶东明、陈明明、陈伟、赵建平等都在实践调查基础上分别指出经济地位、教育水平等是影响群众参与地方政府领导干部政绩考评的重要因素。总之，“在城市，群众的参与意识比较强，参与技术比较娴熟，参与水平相对较高。相比较而言，在农村、偏远贫穷地区，不少群众在参与活动中表现出冷漠，被动和顺从，缺乏主动、竞争和独立的参与意识，参与水平也远远低于沿海发达地区和城市。”［2］

（五）直接参与少，间接参与多。真正意义上的群众参与地方政府领导干部政绩考评应该是群众直接参与到地方政府领导干部政绩的评价和划分等级中。而我国群众参与地方政府领导干部政绩考评基本上都是对领导干部运用公共权力的行为的粗略评价，也就是说还只是对领导干部轮廓式的描像，或者说只是对领导干部政绩的大概印象评分。实际还不能算真正意义上的参与地方政府领导干部政绩考评，是间接型的参与。纵览群众参与地方政府领导干部政绩考评的事件，如2007年重庆北碚群众当考官为领导干部打分；2008年河北衡水景县实行领导干部政绩听证等举措为领导干部政绩脱水；2009年重庆盘龙镇群众为镇领导干部进行廉政评分；2009年安徽铜陵县领导干部考核群众打分等群众参与都不是在群众对领导干部政绩有多了解，群众知道对领导干部政绩具体哪项指标应赋予多少分的基础上进行的，而只是地方政府将群众的评分作为考评地方政府领导干部政绩的一个指标而对领导干部进行考评，并不是将群众当做整个考评过程参与主体而进行的。这种简单的定性判断还不是定量群众对领导干部政绩的考评，在某种意义上来说，其作为地方政府领导干部政绩考评的一个指标的价值也大打折扣。

（六）程序参与少，随意参与多。程序参与就是指群众在法律法规的范围内，按照地方政府领导干部政绩考评的一系列规章制度，有序参与到领导干部政绩考评中来。即群众在什么时候、什么地方、以什么方式或手段如何参与领导干部政绩考评。群众参与地方政府领导干部政绩考评，只有在制度框架内按照一定的程序有序地进行，才能免受其他个人、组织、机构甚至是政府的干涉，从而为群众参与地方政府领导干部政绩考评的平等性、完整性、有效性提供保障，促进群众参与目的的实现。也就是说，我国地方政府领导干部政绩考评群众参与的发展方向应该是程序化参与。然而，实际中，地方政府领导干部政绩考评群众参与在某种程度上说还不能算是严格意义上的程序参与，基本都是群众随意的参与。而且这种随意性参与很大程度上还是政府动员的随意性参与。如目前几种主要的群众参与领导干部政绩考评的形式：公开听证、民意调查、网上评议和公民满意度测评等都没有一整套的执行规定和相应的具体措施，这导致程序性的群众参与是很难实现的。这样的群众参与，不仅达不到群众参与地方政府领导干部政绩考评作用的预期效果，反而会浪费社会资源，影响地方政府领导干部政绩考评的效用，损害地方政府和领导官员的形象。相对应的，随意性的参与，同时也会造成群众为追求自身利益最大化而产生大量机会主义和不负责任的行为。

二、现行地方政府领导干部政绩考评群众参与机制的局限性

通过对我国地方政府领导干部政绩考评群众参与的现实考量，我们不难发现我国地方政府领导干部政绩考评群众参与机制还存在一些问题。

（一）法规不完善。虽然我国的基本社会制度为群众参与地方政府领导干部政绩考评提供了基础，宪法和法律对群众的参与权利也都做出了原则性规定，但是，具体的群众参与地方政府领导干部政绩考评的的法规还很不完善。一是没有关于地方政府领导干部政绩考评群众参与的专门法规。关于地方政府领导干部政绩考评群众参与的法规都是零碎地分散于各群众参与相关法规中，而且这种相关法规还不是专门针对群众参与而制定的法规，只是一些原则性的关于群众参与或地方政府领导干部政绩考评的规定。二是群众参与地方政府领导干部政绩考评的法规还有待于完善。例如《公务员法》在对领导干部政绩考评时仅规定：“对领导各成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理”，而我国目前却还没有对领导干部政绩考评的具体规定。并且，相对于群众参与地方政府领导干部政绩考评各环节的法规也不完善。因为，地方政府领导干部政绩考评中，群众参与的环节往往都是政府规定的，不是各环节的群众参与，缺乏这样的实践，必然也缺乏相应的法律规范。三是地方政府领导干部政绩考评群众参与机制构成主线不突出。纵观我国有关地方政府领导干部政绩考评群众参与的相关规章与制度，可以找到不少有关地方政府领导干部政绩考评群众参与的制度规定。但是这些制度都零散地分散在各相关法规的各章节里，缺乏一根主线把它们构成一个完整的系统，从而难以相互作用、相互配合而起到良好功效。四是群众参与地方政府领导干部政绩考评各环节的配套法规不完善。这使得群众参与地方政府领导干部政绩考评各环节的具体操作规范根本无法落实。

（二）内容狭窄。地方政府领导干部政绩考评群众参与内容狭窄表现在两个方面：一是群众参与地方政府领导干部政绩考评的内容不全面。意大利有学者指出：群众参与的范围越广越好，群众参与阶段的时间越早越好。而我国群众参与地方政府领导干部政绩考评多是对领导比较抽象的评价，这种评价都是群众相对于领导干部的某一方面提出来的。加之没有合理完整的群众参与地方政府领导干部政绩考评群众参与指标体系，群众参与的内容就显得极为随意和具体化，不具有代表性。另一方面，群众参与地方政府领导干部政绩考评的内容不是领导干部政绩考评的重点，或者说对领导干部政绩考评的内容不起决定作用，无法体现地方政府领导干部政绩考评群众参与的功能。因为领导干部政绩是个综合复杂的体系，涉及的方面广、内容多，加之群众的经济、精力、时间的限制，群众参与必须是有针对性地、重点地参与到领导干部政绩考评的关键内容，才能体现群众参与地方政府领导干部政绩考评的意义，如果一味强调群众参与范围的广泛性，而忽视轻重之分，不仅在经济上不合理，而且在参与效果上也不佳。

（三）深度不够。地方政府领导干部政绩考评群众参与深度是指：地方政府领导干部政绩考评中的哪个阶段应该让群众参与到其中来。而参与的深度不够是指相关的规章制度对于群众参与地方政府领导干部政绩考评的阶段没有明确规定，或者说没有规定地方政府领导干部政绩考评中何阶段需要群众参与其中。一般来讲，领导干部政绩考评不是一个单一的行为过程，而是由明确考评的要求与任务、确定考评目的和可量化的目标、建立各种考评标准、根据评估标准进行政绩考评、比较政绩结果与目标、分析与报告政绩结果。运用政绩考评结果提高领导干部政绩的行为系统，是一个由许多环节所组成的综合过程。因此，群众参与我国地方政府领导干部政绩考评不仅仅只是简单地对领导干部政绩进行是与否的定性判定，而应是融入领导干部政绩考评全过程。但目前我国群众参与地方政府领导干部政绩考评实践中，群众绝大多数是在政府邀请考评时才真正地参与到考评过程中来，而且这种参与仅仅局限于对政府领导干部政绩的评议阶段，群众并没有参与到领导干部政绩考评的其他阶段。

（四）缺乏有效约束。诺斯认为，“若没有约束，我们将生存在霍布斯主义的丛林中，也不可能有文明的存在。”［3］因此，为防止群众的越权行为侵害全体群众的一般利益，必须通过相应的法律法规来约束群众参与领导干部政绩考评的行为。但在我国现阶段，由于不少群众不能正确理解我国国情对现实参与的影响，加之自己追求自身利益的经济人属性，有相当数量的群众不是基于群众的政治责任感，不是出于对自己权利和义务的认识，也不是出于帮助领导干部树立科学的政绩观，创造促进地区政治、经济、文化发展的政绩等方面的考虑，而是为了影响地方政府领导干部活动以获取更多的自身利益，或是因利益实现受挫而发泄不满情绪来参与地方政府领导干部政绩考评。在这种非理性化参与动机的支配下，在缺乏相关规章制度约束的情况下，群众就会以非程序化、非规范化的形式参与领导干部政绩考评。

三、创新地方政府领导干部政绩考评群众参与机制的基本对策

地方政府领导干部政绩考评群众参与机制创新是一项复杂的系统工程，涉及的因素广、环节多，对其创新也应该是多层次、多角度的整合。

（一）创新地方政府领导干部政绩考评群众参与动力机制

地方政府领导干部政绩考评群众参与动力机制是指通过激发群众参与地方政府领导干部政绩考评的动力，使群众积极采取合理行为参与到地方政府领导干部政绩考评中来的机制。创新地方政府领导干部政绩考评群众参与动力机制，是群众采取积极态度参与地方政府领导干部政绩考评的逻辑起点。只有科学、合理、健全的动力机制，才能不断地激发群众参与地方政府领导干部政绩考评的动力，群众才会积极地参与到地方政府领导干部政绩考评中来。如果没有健全的动力机制，激发不了群众参与的动力，群众失去参与的热情，也就不会有参与的行为。

要创新我国地方政府领导干部政绩考评群众参与动力机制，一是要提高群众的素质与能力，培养积极的参与价值观。“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”［4］因此，只有国家和政府不断地发展经济提高人民的生活水平，发展教育提高人民的思想文化素质，发展民主政治培养群众的参与价值取向等，才能培养出有一定经济基础，有参与能力，有强烈的领导干部政绩考评责任感、效能感、信任感的现代群众。二是要提高群众参与地方政府领导干部政绩考评的收益，降低成本。当群众有了参与地方政府领导干部政绩考评的价值取向或者说意愿以后，群众并不会马上参与到地方政府领导干部政绩考评中来。布坎南认为，“个人的行为天生要使效用最大化，一直到受到他们遇到的抑制为止。”［5］在市场经济的冲击下，我国群众参与地方政府领导干部政绩考评的利益取向也日趋明显。因此，在参与过程中，群众有了初步的参与意愿后，他们还会衡量自己参与领导干部政绩考评的成本和收益。如果参与领导干部政绩考评，收益大于成本，满足了群众“利益最大化”原则，群众就会有积极参与的动力，反之亦然。虽然有一部分理想化的群众只重参与、不重结果，也不太考虑个人的利害得失，但大多数群众在决定是否参与之前都会有意无意地考虑成本效益问题。三是地方政府要积极推动群众参与领导干部政绩考评。群众参与的动力固然主要来自群众个人的意愿与需要，但外在的政府驱动力对其影响是巨大的。特别是在我国这样一个政府主导型国家里，群众参与地方政府领导干部政绩考评受到政府态度的影响是非常强的。

（二）创新地方政府领导干部政绩考评群众参与培训机制

群众有参与地方政府领导干部政绩考评动力之后，紧接着的问题是群众有没有能力参与。地方政府领导干部政绩考评群众参与培训机制，指根据地方政府领导干部政绩考评对参与群众的要求和参与群众的个人情况，对参与群众进行有计划、有目的、有针对性的训练和教育的机制。创新地方领导干部政绩考评群众参与培训机制的主要目的是通过提高参与群众的参与能力，使群众更广泛、更深入地参与到考评之中。这也是进行地方政府领导干部政绩考评群众参与培训的意义所在。当然，这种参与的培训，在一定程度上只是针对群众参与地方政府领导干部政绩考评这个特殊对象而进行的考评知识和技能的培训。

要提高地方政府领导干部政绩考评群众参与能力，关键是创新培训机制。一是要制定科学的培训方案。地方政府领导干部政绩考评群众参与培训是一项全局性、战略性和基础性的工程。开展地方政府领导干部政绩考评群众参与培训工作，必须统筹规划、科学安排、逐步深入。地方政府领导干部政绩考评群众参与培训方案的制定，首先是要对地方政府领导干部政绩考评对群众参与能力等方面的要求“进行分析，以确定培训需求、满足培训目的”［6］。其次，分析参与群众的能力。不根据参与群众的具体情况而制定培训计划只是无的放矢，是射不中群众参与能力提升这个“的”的。最后，根据培训需求和群众参与能力现状制定科学的计划，确定各培训主体的任务及培训的具体方案。二是拓宽地方政府领导干部政绩考评经费来源。培训经费是地方政府领导干部政绩考评群众参与培训的物质基础。没有培训经费就“没有固定培训场所、齐全的现代培训教学设施、稳定的专兼职培训教师队伍”［7］。扩大地方政府领导干部政绩考评经费来源主要是地方政府需将群众参与培训经费纳入年度政府预算，要在地方政府财政支出中固定一定份额用于参与群众的培训。另外一方面，争取其他社会主体对地方政府领导干部政绩考评群众参与培训进行投资也是非常重要和必要的。三是要科学设置培训内容。科学设置地方政府领导干部政绩考评群众参与培训内容既要有群众参与考评方针、路线和政策方面的培训内容，也要有参与实际能力提升方面培训的内容，并且要侧重于参与知识和技能内容的设置。特别是群众参与手段和方式方法方面培训内容比重要增加。四是要采用合理的培训方式方法。由于参与群众的异质性，因此在培训过程中应针对不同层次和水平的群众采取不同的培训方式方法。五是需要进行质量检测，发现培训的现实与预期之间的差距，进而修正策略。

（三）创新地方政府领导干部政绩考评群众参与协调机制

群众具有参与地方的地方政府领导干部政绩考评的动力和能力之后，并不一定就会出现合理、有序的群众参与美景。这是因为群众与群众、群众与领导干部、群众与地方政府之间的利益存在一定差异。因而在领导干部政绩考评群众参与过程中必然会出现一些内部磨损能量的象限，这就必须有协调机制加以协调。我国地方政府领导干部政绩考评群众参与协调机制是国家和政府对群众参与地方政府领导干部政绩考评取向盲目性和不规范性进行调控的机制。它由四部分构成：协调主体——国家和政府；协调客体——参与地方政府领导干部政绩考评的群众；协调目标——群众有序参与地方政府领导干部政绩考评；协调方式——刚柔相济的引导、调节与控制等构成。创新地方政府领导干部政绩考评协调机制，一是可以规避领导干部政绩考评过程中的盲目参与和不规范参与；二是可以整合领导干部、群众和地方政府之间的利益；三是可以控制群众不合理的参与行为带来的负面效应；四是可以化解地方政府领导干部政绩考评过程中的各种冲突和矛盾。

地方政府领导干部政绩考评群众参与协调机制要获得现实的效用应注意：一是要提高协调主体的协调功能。第一，要树立正确的协调观念，各协调主体应将参与群众的利益放于首位而非自身利益。第二，要提高领导干部的协调能力。因为地方政府协调行为归根到底取决于领导干部采取何种协调行为。第三，要妥善处理政府协调与市场协调的关系。二是要引导群众树立正确的地方政府领导干部政绩考评参与价值取向。只有提高群众的思想觉悟，从观念和心理上自觉剔除唯利是图、个人利益至上的参与理念，进而规范自己的行为，才能减少协调的阻力。三是要制定明确的协调目标。要明确协调目标，协调主体在兼顾自己利益的同时要站在群众利益立场进行预测与规划。当然这种协调必须以地方政府的自身情况与政府的外部环境为基础。在初步确定协调目的后，协调主体还要根据参与主体与客体之间的矛盾变化情况不断调试目标，使协调目的在指导协调行为时能及时、有针对性地解决群众参与过程中的摩擦和不和谐因素。四是要采用合理的协调方式。人民群众是国家的主人，协调主体在协调过程中要采取合理的协调方式，必须将自己的感情与参与群众感情融为一体。在使用协调方式时应主要采取说服、劝规的柔性手段。当然群众参与领导干部政绩考评的行为也存在其局限性，协调主体在必要时也需采取一定的强制协调方式，约束参与群众不当参与行为。

（四）创新地方政府领导干部政绩考评群众参与约束机制

地方政府领导干部政绩考评群众参与约束机制是群众有序参与领导干部政绩考评的保障。地方政府领导干部政绩考评群众参与约束机制主要是指立法机关、执政党、监察机关、社会团体、新闻舆论等主体通过价值评判、制度规范等途径，对地方政府、领导干部、参与群众所进行的约束、检查、督促，以促进地方政府领导干部政绩考评群众参与有序化，实现政府、领导干部和参与考评群众之间的共赢博弈。地方政府领导干部政绩考评群众参与约束机制具有以下特征：第一，地方政府领导干部政绩考评群众参与约束机制本质体现着权力制约。第二，地方政府领导干部政绩考评群众参与机制带有强制性。第三，地方政府领导干部政绩考评群众参与机制主体具有多元性。第四，约束客体既包括参与的主体——群众，也包括考评的对象——领导干部。创新地方政府领导干部政绩考评群众参与机制能合理约束权力的运行，防范领导干部政绩考评各方面权力的不合理运用，在政府、领导干部和参与群众之间形成权力制衡。

创新地方政府领导干部政绩考评群众参与约束机制，一是要加强地方政府领导干部政绩考评群众参与法律约束。第一，要整合现行地方政府领导干部政绩考评参与的相关法律，梳理和理顺各法律之间关于领导干部政绩考评群众参与法律，并且使一些抽象、原则性的规定尽量具体化。第二，要尽快出台有关群众参与地方政府领导干部政绩考评的专门法规。第三，在出台专门法规基础上制定配套法规，增强专门法规的可操作性。二是要强化思想伦理约束。一方面，领导干部要不断提高自己党性修养和思想道德等方面的修养，在群众参与地方政绩考评过程中树立人民利益至上的观念，时刻以人民满不满意、同不同意、赞不赞同作为自己的行为标准约束自己。另一方面，要加强对参与考评群众的思想教育、政治教育、道德教育，帮助群众树立正确的参与观，引导其在群众参与考评过程中自觉约束自己的行为。三是要健全对领导干部的权力监控。要健全领导干部政绩考评群众参与中领导干部权力监控，关键是要“以权力制衡权力，以权力制止权力”［8］。当然，要权力制衡权力最重要的是用人民的权力制衡领导干部权力。另外，领导干部对群众参与其政绩考评的权力观也并非不重要，如果领导干部能自觉将民众的利益放于首位，权力制衡权力的难度必将会大大减小。四是要加强各约束主体之间的整合。换言之，组成领导干部政绩考评约束的主体之间在地方政府领导干部政绩考评实行约束时要相互配合、相互协调。五是要健全地方政府领导干部政绩考评群众参与保障制度，使地方政府、领导干部和参与群众的权力与利益得到有效保障。

（五）创新地方政府领导干部政绩考评群众参与评价机制

“所谓评价就是针对某一事物，收集该事物的信息，进行正确解释、应用和鉴别。主要是针对结果而言的。”［9］地方政府领导干部政绩考评群众参与评价机制是根据一定规则并采取相应手段将群众参与领导干部政绩考评预期目标与现实情况作比较而进行的价值判断。地方政府领导干部政绩需要考评，而群众参与领导干部政绩考评同样需要评价。在地方政府领导干部政绩考评群众参与机制各子机制中，评价机制起着基础性和关键性的作用。这种基础性和关键性体现在整个群众参与领导干部政绩考评各环节和各层面之中。它是其它机制发挥效用的前提，又是它们得以正常运行的保证。具体说来，这种基础性和关键性功能体现为：控制功能、激励功能、引导功能和反馈功能。

创新我国地方政府领导干部政绩考评群众参与评价机制，一是要树立以人为本的地方政府领导干部政绩考评群众参与评价理念。以人为本是科学发展观的核心，也是当代地方政府管理必须树立的价值理念。地方政府领导干部政绩考评群众参与就是为了让地方政府领导干部树立以民众为本位的政绩观，创造符合人民群众的政绩，实现广大人民群众的利益。而实施地方政府领导干部政绩考评群众参与评价，也就是要让群众更合理、健康和有序地参与地方政府领导干部政绩考评，促进地方政府领导干部政绩考评科学化。二是要构建科学的地方政府领导干部政绩考评群众参与的评价指标体系。科学的指标体系必须能反映群众参与地方政府领导干部政绩考评状况、监测地方政府领导干部政绩考评群众参与过程、预测和规划地方政府领导干部政绩考评群众参与发展、评价地方政府领导干部政绩考评绩效等功能。构建地方政府领导干部政绩考评群众参与的评价指标体系，不仅要科学地确定其内容：参与意识、参与方式、参与渠道、参与频率、参与结果等，而且要对确定的指标进行权重分配。三是要选定合理的评价主体。当然，地方政府领导干部政绩考评群众参与的评价主体主要是地方政府，但是也要尽可能地吸纳社会团体和专门的评价机关等参与评价。四是要建立健全的评价程序。评价程序是地方政府领导干部政绩考评群众参与评价客观公正的保障。地方政府领导干部政绩考评群众参与的评价程序应该包括前期规划、评价实施和结果运用三个阶段。五是要合理、严格地运用评价结果。对地方政府领导干部政绩考评群众参与的评价结果的运用，是地方政府领导干部政绩考评群众参与评价过程中“最重要的一环”，也是对地方政府领导干部政绩考评群众参与实施评价的目的所在、动力之源。

［1］王沪宁.当代村落家庭文化［M］.上海：上海人民出版社，1999：263.

［2］芦刚.地方政府绩效评估中的群众参与问题研究［D］.长春：吉林大学，2007.

［3］刘文革.以诺斯为代表的制度变迁理论评析［J］.学术交流，2007，（3）.

［4］国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评［M］.北京：国家行政学院出版社，1998：24.

［5］［美］詹姆斯·布坎南.自由、市场和国家［M］.吴良健，等，译.北京：北京经济学院出版社，1988：23.

［6］张娟.人力资源管理［M］.天津：天津大学出版社，2002：287－283.

［7］肖贤山，余强.新农村建设下的乡镇公务员培训［J］.中国人才，2007，（17）.

［8］梁丽芝.公务员流动机制与绩效管理研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2007：176.

［9］彭国甫.县级政府管理模式创新研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2005：244－246.

The Current Situation，Dilemma and Countermeasures：the Masses'Participation in the Assessment of the Achievements of the Leading Cadres

LIU Zheng-miao
（The Research Center for Mao Zedong Thought，Xiangtan University，Xiangtan 411105，Hunan，China）

At present，masses'participation in the political life has achieved great development，but their participation in the achievement assessment of leading cadre in the local government is not enough.Therefore，in order to realize its function，we must innovate the mechanism of the achievement assessment of leading cadres.The key point of the innovation is to innovate the dynamic mechanism of public participation，training mechanism，the coordination mechanism，the constraint mechanism and evaluation mechanism.

local governments；leading cadres；achievement assessment；mechanism of the masses’participation

D621

A

1671－0304（2011）06－0039－07

CNKI：65－1210/C.20110830.1246.007

2011－08－22 < class="emphasis_bold">［网络出版时间］

时间］2011－08－30 12：46

湖南省教育厅研究生科研创新项目（CX2010B234）。

刘正妙（1984－），男，湖南临湘人，湘潭大学毛泽东思想研究中心博士生，主要从事毛泽东政治思想研究。

http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20110830.1246.007.html.

吴凌霄）