新形势下非正常上访的调查与思考

★ 毛学雄

群众上访，为的是向党和政府反映情况，求的是解决实际困难和问题。自2005年国务院《信访条例》实施后，各级党委、政府始终坚持以人为本，切实畅通信访渠道，严格规范信访行为，积极解决合理诉求，全国信访形势大有好转。但有一个问题我们不能忽视，就是无理访、越级访、集体访、极端形式异常访等非正常上访现象，在一定范围内仍然存在，在某些地方甚至愈演愈烈。这已严重干扰了正常的信访秩序，成为影响社会政治稳定的一个突出因素。

一、新形势下非正常上访的表现特征

现阶段，信访人普遍存在信“上”不信“下”、信“访”不信“法”、信“闹”不信“理”等心态，时常不按法定程序、不到指定场所、不按人数要求等反映问题，甚至在敏感地区和重要场所聚集滋事，上访方式越来越多样化、极端化，稍有处置不当，极易引发和演化成群体性事件。纵观这些非正常上访，其主要特征体现在以下几个方面：

（一）规模较大，参与的人数多。有些上访群众认为，人越多就越能受到领导和接访单位的重视。因此，仅就某一单个问题上访，也极力纠合多人到场，并且在上访材料上署名、按指印，以示上访的决心。

（二）涉及面广，提出的要求高。近几年来，参加上访的人员呈扩展趋势，既有农民、工人、复退军人等，也有在职工作人员。他们反映的问题，涉及社会的方方面面，有社会保障、拆迁补偿、涉法涉诉等。他们提出的要求往往都很高，而且指名要求某某主要领导人接待、要立刻满足其高要求等。

（三）行为偏激，处理的难度大。信访老案难案往往都是好几年甚至十几年的，时过境迁，物是人非。环境条件的变化、原始证据的毁损、法律与政策的重大变化等多方面因素，导致处置上访问题难度相当大。如果不满足其要求，上访就会不断重复。但随着上访的次数越来越多，上访人付出的金钱、时间和精力就不断增加，其心中的怨气越来越大，情绪越来越激动，极易采取过激行为。

（四）多头准备，行动组织性强。随着上访的次数越来越多,上访人在跟政府有关部门“打交道”的过程中，也积累了一些和各级政府有关部门“周旋”的“经验”。为达目的，他们往往想尽办法，严密组织。上访之前，都会作比较周密的准备，采取什么方式、达到什么要求，都经过开会商讨，统一口径，然后开始行动。少数非正常上访人为使能达到上访目的，把目光投向了外县，甚至外省。和外县、外省的具有相同诉求的上访人串联起来，经过严密组织，串联越级集体访。

二、非正常上访产生的原因

1、社会转型、矛盾多发是产生非正常上访的内因。随着改革开放不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，原有的分配格局被打破，各种矛盾交织凸显，而解决矛盾的体制机制还不健全，许多矛盾一时难以消除。特别是随着利益格局调整、收入差距拉大，不患贫而患不均的心理在广大群众中显得尤为突出，极易引发大量的非正常上访。

2、少数基层工作人员工作作风、方法等自身方面存在的问题是产生非正常上访的诱因。首先，一些基层单位不重视初信初访，态度生硬，方法简单，或不负责任地躲避、推诿或者敷衍，想方设法推过本届任期，使本应及时解决的问题长期得不到解决，导致矛盾升级，范围扩大，简单问题复杂化。其次，一些基层干部工作作风不踏实，脱离群众，官僚衙门作风严重，缺乏为民服务的思想，甚至在执法过程中不依法依规，态度粗暴，伤害了群众的感情。导致部分群众不相信基层政府，有问题宁可越级到上级有关部门反映。因此，引发了非正常上访。第三，非正常上访反映的问题，有相当一部分是在基层受理过。但乡镇、村基层组织功能弱化，力量薄弱，处理信访问题的能力水平有限，致使“依法、及时、就地”解决问题成为一句空话，导致矛盾上行。

3、群众维权意识增强与法制观念淡薄的矛盾是产生非正常上访的外因。改革开放以来，群众的维权意识逐步增强，对自身利益、权益保护方面的法律政策也了解不少。特别是随着信息的高速发展，广大群众各类新闻媒体上经常了解到了国内甚至国外的一些维权方面的信息和案例，但由于自身文化、法律素质不高，往往断章取义，知其一不知其二，知其然不知其所以然，权益方面了解的多，义务方面了解的少。当利益出现冲突时，没能在法律的框架内提出诉求和寻求解决，而往往热衷于能对各级领导施加压力的重复访、越级访、群体访等方式，从而导致非正常上访的频繁发生。

4、对违法信访行为的打击处理不力，是产生非正常上访的又一个重要外因。透过非正常上访现象，我们可以看到，当前对一些无理信访或采取其他极端形式的非正常上访，依法处置苍白无力，在客观上助长了上访群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想。2005年实施的《信访条例》的第二十条虽然对群众信访行为明确规定了“六个不得”，但如果违反该“六个不得”后如何处理，《信访条例》又没有明确具体的规定，和《治安管理处罚法》、《刑法》等法律法规衔接不上。导致在实际工作中，对绝大部分的非正常上访行为无打击处理的法律依据，而是采取一级通知一级，由信访人所在地的信访部门、所在单位或信访人当地的党委政府派人接访，这不仅增加了基层压力，反而造成“接访”助长了“上访”、“越接访工作越被动”的恶性循环局面。各基层组织在通过各种方法无效的情况下采取的“严防死守”、“三盯一”、“五盯一”等办法只能是“治标不治本”。

三、遏止非正常上访的对策思考

针对非正常上访的行为表现、发展趋势和产生的原因，笔者结合在实践中化解非正常上访的探索，提出如下对策：

一要树立信访工作的科学理念。要树立“信访工作是构建和谐社会的基础工程”的大局理念、“信访工作必须依法办事”的法治理念、“信访工作必须以民为本”的责任理念，改变过去那种“就信访抓信访”的传统工作思路，以全新的思维和理念，“跳出信访看信访”、“跳出信访抓信访”。

二要健全化解矛盾的工作机制。只要有矛盾，就会有信访。如何有效化解矛盾，是做好新形势下非正常上访工作的重中之重。近年来，我们通过实践，摸索出化解各类矛盾很好的“五诊法”。一是领导轮流“坐诊”。即设立联合接待日，从市委书记、市长到每个在职市团领导都参与接访，并向社会公布了接访领导、时间、地点，方便群众来访。同时指派律师参与接访，给涉法涉诉的上访群众提供免费法律咨询。二是干部下乡“出诊”。即变群众“上访”为干部“下访”。安排干部职工深入群众，帮助群众发展生产、解决困难。三是启动预案“急诊”。即制定具体应急预案，建立横向到边、纵向到底的信访维稳工作责任体系。对群众普遍关注和反映强烈的热点、难点问题，立足于“抓早、抓小、抓苗头”，把矛盾化解在萌芽状态。四是部门联动“会诊”。即对涉及多个部门的矛盾纠纷，按照“一个问题、一名领导、一个班子、一套方案、一抓到底”的“五个一”要求，在最快的时间内“会诊”解决。五是定期回访“复诊”。即定期或不定期地对已处理完毕的矛盾纠纷进行“复诊”，重点是对已按政策要求办理和通过信访三级终结的信访事项进行回访。通过回访，了解掌握信访人的思想动态，防止信访事项处理后信访人“口服心不服”而继续重访。

三要注重对信访人信访事项有理无理的甄别。各级信访部门要以认真负责的态度，切实担负起相应的责任，加强对群众信访行为的甄别力度，帮助群众解决最关心、最直接、最现实的问题。对群众来访反映符合政策应该解决的信访问题，要抓紧解决，一步到位；对符合政策但一时有困难的，要向群众解释清楚，取得群众的理解和支持，同时积极创造条件适时予以解决；对需要调整政策、明确规定才能解决的，要协调有关方面完善政策、做出规定抓紧解决；对不合理要求，按政策不能解决的问题，或是经过信访三级终结的信访事项，或是基层机关正在办理之中，当事人就同一问题又越级上访的，要旗帜鲜明地答复或告知，并进行说服教育，彻底打消无理上访人员的“信上不信下”的侥幸心理。

四要加大对非正常上访的处置力度。要对不按正常信访渠道、程序、要求等反映问题的上访行为进行具体的法律界定，细化对非正常上访行为的处罚办法，明确责任主体，切实维护正常的信访秩序。面对非正常上访行为，一要慎用警力，二要依法处置。慎用警力不是不用警力，从法律上界定非正常上访行为表现后，对那些在非正常上访行为中的违法人员，公安机关就依法处置。对一般行为不构成治安管理处罚的非正常上访人员，公安机关要发放训诫书，建立训诫档案。对反复缠访闹访、扰乱社会公共秩序、妨害公共安全和社会管理的非正常上访人员，信访等接待部门在进行批评、教育和警告、劝阻的同时，要注意收集、固定、保存证据，并及时提供给公安机关为依法处理奠定基础。公安机关要加大调查、侦查力度，做到工作落实到位、法律运用到位、措施采取到位。对涉嫌犯罪的上访人员，公安机关要及时通报给检察机关，检察机关要提前介入，依法作出批准逮捕、移送起诉决定。法院对“基本事实清楚、基本证据确实”的案件，要依法作出判决。通过依法严肃查处少数信访人的违法犯罪行为，树立法律权威，维护法律尊严，并在全社会形成一种违法必究的导向。让上访人知道非正常上访不仅无助于解决问题，还会受到法律的制裁，从根本上扭转当前的被动局面。