论美国政府信息公开制度的演进及其启示*

2011-08-15殷荷芳蒋明敏

湖南行政学院学报 2011年1期

关键词：行政监督政府

殷荷芳，蒋明敏

(1．南京艺术学院，江苏南京210013;2．南京信息工程大学，江苏南京210044)

论美国政府信息公开制度的演进及其启示*

殷荷芳1，蒋明敏2

(1．南京艺术学院，江苏南京210013;2．南京信息工程大学，江苏南京210044)

知情权作为公民的基本权利之一，是实现其他政治权利的重要条件。而传统体制惯性作用下政府部门控制信息的内在偏好不利于公众及时获取信息。消解信息资源服务社会的障碍，保障公民知情权，必须推进政府信息公开制度化建设。综观世界各国，美国政府信息公开制度建设起步较早，制度化水平高，发展更为完备。在实践中，我们应立足本国国情，借鉴国外的有益经验，重视制度衔接，明确公开范围，完善公开方式，强化外部监督等。

美国;政府信息公开;制度;演进;启示

政府在管理活动中制作、搜集和存储了大量信息，这些信息具有明显的公共性特征，政府有责任向社会公开其管理过程及其结果。一般来说政府信息公开是指各级政府部门依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源。政府信息公开制度在现代民主国家已普遍推行，其中，“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”［1］P21本文分析了美国信息公开制度的演进历程，总结其有益经验，籍以对当前我国推进政府信息公开有所助益。

一、现代政府信息公开制度确立的基石

作为美国民主制度的重要组成部分，政府信息公开制度从确立到完善经历了一个长期发展的过程，其中不乏曲折和反复，但最终成为不可逆转的时代潮流，根本原因在于其所具有的深厚理论支撑、广泛社会认同和有效运行机制。

(一)人民主权原则是政府信息公开的理论依据

人民主权原则是现代民主制度确立的基础，它重新诠释了公民与国家的关系，构成了现代国家权力合法性的依据。人民主权原则强调人民才是国家权力的源泉，政府的合法性归根到底来自于民众的认同与支持，如果掌权者滥用权力，那么人民有权收回它。战后，人民主权原则在各民主国家宪法中得到确认。政府信息公开正是体现了一切权力属于人民的宪法原则。在美国《宪法》第1条中，有两款内容涉及信息公开。其一是第5款第3项，该项规定:“参众两院都应保存本院议事录，并随时公布，但它认为需要保密的部分除外。每院议员对于任何问题的赞成和反对，如出席议员中有1/5的人提出要求，亦应载入本院议事录中。”［2］这项规定保证了社会公众对立法过程的知情权，民众可以通过这一渠道了解法律出台的过程，监督议员是否践行其竞选纲领。其二是第9款第7项，该项规定:“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告和帐目，应经常公布。”［3］通过这一款，民众可以直接监督国家的财政收支，确保公共资金由民监督、为民所用。另外，美国《宪法》第1条修正案规定，国会不得制定限制言论或出版自由的法律。这条规定被视为信息公开的直接宪法依据。

(二)建设透明政府是现代民主国家的基本价值

美国作为一个新兴移民国家，传统文化负担较小，其政治文化氛围更加开放，政府信息公开制度建设也更为完备。建设透明政府是西方国家进行制度设计的重要原则和价值追求。美国的缔造者同样借鉴了这一民主制度发展的积极成果。美国的开国元勋普遍认为，‘秘密政府’必然走向暴政，只有将政府置于人民的监督之下，现代民主制度才有保障。《美国独立宣言》的起草人托马斯·杰弗逊提出:“我们政府的基础源于民意，因此，首先应当做的就是使民意正确。为避免使人民失误，有必要通过新闻，向人民提供有关政府活动的充分情报。”［4］P120他形象地将政府信息公开的重要性类比为太阳对空气中的细菌或路灯对小偷的关系。所以，要防止政府侵占社会资源、侵害公民权利，唯一办法就是使行政权力在人民的监控下运行，而实现有效监督的前提是保证人民及时、充分地了解行政机关所掌控的信息。对于政府而言，交流渠道越畅通，信息占有越充分，行政决策就会更正确，实施起来就能更顺利。

(三)实现行政平衡是保障公民权利的有效机制

随着行政职能的扩大和机构膨胀，行政活动的范围愈加广泛，行政权力呈现出不断扩张的趋势，这也凸显出监督机制的重要性。按照公共选择理论的观点，任何一个政府都想拥有广泛的自由裁量权。政府信息公开是行政自由裁量权的体现，这种行政权力的行使对于行政相对人影响很大，这实质上是行政权力和公民权利的博弈，行政平衡也就是行政机关和相对方权利义务的平衡。正如西蒙所说，现代管理就是决策，而行政决策是类似于市场交换的政治过程，利益集团之间以及内部都进行着一系列交易，也就是说，在政治生活中，存在着一种政治市场，需求者是选民和纳税人，供给者是政治家、官员和其他公务员。［5］P100在这个政治市场中资源是稀缺的，掌控资源的人或组织可以利用垄断地位获得利益。由此，行政官员具有控制信息、逃避监督的内在偏好，而保密增加了信息成本，可以使得民众知难而退，这样更利于行政官员进行暗箱操作。所以，要遏制不当行政保密，有效监督行政行为，就必须实现行政权力与公民权利的均衡博弈，鼓励公民参与政治生活，了解、掌握政府信息。

(四)促进资源共享是信息时代发展的重要条件

信息资源作为一种重要的生产要素，对国家经济建设和社会发展产生深刻影响。信息具有可以同时被多个主体所有并使用的特性，在一定范围内的信息共享，能够充分发挥其经济和社会价值，最大限度产生效益。如果不考虑技术制约和制度约束，作为公共资源的政府信息，可以为政府与社会在合法的前提下进行共享，即某人对信息资源内容的控制并不以他人减少或失去对该资料内容的控制机会为前提。［6］P47而且政府建设信息基础设施的目的，就是为了最大限度地共享信息资源，发挥其在政务沟通和决策支持中的重要作用，信息共享有助于减少资源闲置和浪费，满足社会对公共信息资源的需求。事实上，西方发达国家推进政府信息共享的实践由来已久。早在1766年，瑞典就颁布了《出版自由法》，此后许多国家和国际组织也相继出台了类似的法规，美国现已制定《信息自由法》、《行政公开法案》、《阳光下的政府法》、《美国公共信息准则》和《文书工作削减法》等法律规范，为公众共享政府信息资源提供了制度保障。

二、美国政府信息公开制度演进历程的考察

美国是世界上较早进行政务公开和开发利用政府信息资源的国家之一。在建国之初，美国的政治家就强调政府信息公开对于民主政府建设的重要性。前总统约翰逊曾说，“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行”。［7］P959综观其制度演进的历程，尽管美国较早确立政府信息公开制度，有着良好的社会环境，但从建立到完善也经历了一个较长的发展过程。

1789年，美国国会制定了《管家法》(Housekeeping Act)，该法授权政府部门控制机关文件的发布，各级行政机关通过各自的出版物分别公布其法规条例。在《管家法》的庇护下，政府机关可以主张“官方信息特权”(通常被称为行政特权)，拒绝提供大量文件。20世纪30年代以后，政府加大对社会的调控力度，行政职能扩大的同时导致机构膨胀，政府文件急剧增加，公众更难以判断如何获得所需的信息。为改变这种状况，国会于1935年通过了《联邦登记法》(Federal Register Act)，它授权美国国家档案馆设立联邦登记处，专门负责出版《联邦登记》日报，集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息。《联邦登记》成为联邦政府向公众及时、统一提供信息服务的重要渠道。从总体上看，战前美国政府机关可以自由裁定是否公开信息，唯一例外的是，在诉讼中公民可以要求相关机构公开必要的法律依据。

随着战后民主运动的兴起，国会于1946年制定了《行政程序法》(Administrative Product Act，简称APA)。该法规定政府应把信息发布在《联邦政府公报》上，公众有权得到相关信息，同时又赋予行政机关广泛的裁量权。该法要求公众向文书档案的保存单位提出查询申请，必须证明自己有“正当理由”而且不能损害“公共利益”。由于法律和司法解释没有明确界定“公共利益”的内容，政府部门往往援引其中的限制性条款加以拒绝，法律对此却没有规定可资救济的手段，这就使《行政程序法》变成了行政机关强化保密权限的护身符。1966年通过的《信息自由法》(Freedom of Information Act，简称 FOIA，也译作《信息公开法》)改变了这种状况，约翰逊总统在签署时深情地说:“任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……美国是一个开放的社会。这个社会里，人民知道的权利受到重视和保护。”［8］P959

《信息自由法》是一部旨在促进联邦政府公开信息的法律，在美国法制史上具有重要地位。它改变了联邦《行政程序法》中规定的只有正当理由且有直接利害关系的当事人才可请求查阅政府文件的作法，以成文法的形式确认公众能够在不提供任何理由的情况下接近可确定的政府档案。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。同时，申请人可以据此向该机关行政首长提起复议，如果复议请求被拒绝，申请人可以向法院提起司法审查，一旦开始诉讼程序，政府机关负举证责任。该法废除了《行政程序法》中含糊不清的关于情报公开适用除外(即不予公开)的事项的规定，而代之以含义清楚、定义相对狭窄的九种适用除外事项规定(即保密文件;机关内部人事规则与制度;其他法律规定保密的信息;商业秘密与商业或金融信息;政府内部和机关之间的备忘录;个人信息、医疗信息及类似信息;执行法律的记录和信息;关于金融机构的信息;地质信息)。《信息自由法》的立法原则和司法实践，对西方国家信息公开制度建设产生较大影响。此后，该法经过1974年、1976年、1986年等几次大的修改，已成为美国政府信息公开制度的核心。

在信息技术迅速发展的背景下，美国于1996年又颁布了《电子信息自由法令》(Electronic Freedom of Information Act，简称EFOIA)。其中，对电子信息的检索、公开等问题进行了规范。根据这个修正案，包括国家档案馆在内的各联邦机构有义务提供联机获取信息的系统，使公众能够利用电子邮件请求信息公开、公布和从因特网上检索信息，以解决政府信息电子化和政府对信息请求反应迟缓给信息公开带来的问题。

“9·11事件”以后，布什政府利用《信息自由法》中允许为保护国家安全和对外政策的目的，通过执行令的方式明确特定信息不受限制的规定，如在国家安全信息中采用并没有提供科学定义的“敏感非加密信息”和“重要基础设施信息”，延长加密信息的保密和解密时间等，使政府信息公开受到一定程度的抵制，但它改变不了公平的基本价值和发展趋势。

综上所述，战后美国的政府信息公开制度在不断适用和完善中，基本形成以《信息自由法》为核心，由《联邦咨询委员会法》(Federal Advisory Committee Act)，《隐私权法》(Private Act)以及《阳光下的政府法》(Federal Government in the Sunshine Act)等组成的一个较为完备的制度体系。

三、美国政府信息公开制度变迁的启示

自2008年5月1日起，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施，标志着我国政府信息公开制度化建设迈出重要一步。但由于诸多原因，现有制度仍然很不完善，实施中存在不少障碍，分析美国信息公开制度建设的经验，可以为我们提供有益借鉴。

第一，立足中国国情，稳步推进改革，突出行政文化建设。随着经济体制改革的深入，行政体制中的问题愈加突出，一些学者倡导西方的改革模式，对我国政治体制改革提出很多不切实际的要求，其根本问题是没有立足于中国国情。实践证明，移植异质文化土壤中的文明成果，使之中国化往往需要经历长时间的培育。中国历经二千多年的封建社会，有着“法藏官府，威严莫测”的传统，从这个意义上说，传统政治文化是排斥民众参与政治生活的，更不用说让民众掌握信息并监督政府。尽管改革开放以来，我国制度建设取得丰硕成果，但也必须看到，政治文化的转型是一个长期的历史过程。在现有文化环境下推进政府信息公开，必须分层次、有步骤地进行，特别要重视创设与现代文明相适应的公民文化。回顾美国确立政府信息公开制度的历程，法制、民主、平等的价值理念已融入其政治文化，公众有着较高的参与意识、政治素质与能力。因此，我们应立足本国国情，综合政治体制、社会经济和文化传统等因素，重在制度文化建设，注意探索易于为公众接受、社会成本较低的改革路径。

第二，树立法治权威，重视配套制度建设是推进政府信息公开的关键。《条例》的颁布实施是制度建设漫长道路上的重要一步。但《条例》属于行政法规范畴，其位阶较低，立法精神与《保密法》和《档案法》相去甚远，实践中两者可能发生冲突。加之《条例》本身存在措辞模糊，可操作性不强等问题，所以，单纯依靠《条例》难以保障信息公开的权威性和持续性。美国的做法是在实施《信息自由法》后，又相继制定《隐私权法》、《阳光下的政府法》等一系列法律制度与之相配套。笔者认为，我国应将提高现有法律的效力与制定配套制度相协调，着眼于建构一个相对完备的法律体系。当务之急是修改《保密法》和《档案法》，《保密法》、《档案法》是传统体制下的产物，不符合现代发展理念。在实施过程中，它们往往成为政府拒绝公开的借口，必须加以修改使其适应发展要求，并制定出台规范、合理的实施细则，如对《保密法》关于密级的确定主体、《档案法》中的解密年限和程序作出具体规定。另外，还可以考虑在充分论证的前提下将《条例》上升为《政府信息公开法》，逐步出台一系列与之配套的法律、法规，提高现有法律效力和权威，以彰显现代法治精神。

第三，正确界定政府信息公开的范围。正确划定信息公开范围是政府信息公开工作正常开展的前提。就《条例》本身而言，某些规范过于宽泛。如第8条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。其中，对于什么叫做“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”很不确定，对“国家秘密”的定义非常宽泛，“商业秘密”在《反不正当竞争法》中的解释是否适用《条例》缺少相关解释，“个人隐私”现在还没有明确的法律界定。［9］P8没有对公开范围做出较明确的规定可能增加制度的闲置风险。在实施过程中，一些政府部门不适当地限制或扩大政府信息公开范围的现象时有发生。借鉴美国政府信息公开制度建设的经验，必须协调好公开与保密的关系:一方面应坚持“公开是原则，不公开是例外”的基本精神，并对不予公开的内容作列举式规定，只要信息不属于除外规定的情形就都应该公开，信息公开的范围应尽可能最大化，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目和社会公益事业等领域的信息公开;另一方面要充分保护公民的个人隐私和商业秘密等合法权益，对我国政府信息公开中涉及个人隐私的信息加以确认，可以考虑制定专门的《隐私权保护法》。

第四，强化外部监督是推进政府信息公开的保证。任何制度一旦离开了监督，都难以保证其有效性，因为监督缺位就意味着违反制度的成本低廉。推进政府信息公开必须完善多层次的监督体系，特别是培育行政系统之外的监督主体。一是加强人大监督的权威性。我国人大的成员具有广泛的代表性，这为开展监督工作提供了有利条件，但也面临人大权威性不够的问题。充分发挥权力机关的监督作用，关键是理顺其与各级党组织、政府的关系，应赋予人大以高度权威性，可以成立专门的监督委员会，授予其独立的监督职权，使其直接对人大常委会负责。二是加强司法监督力度，保障其独立性。无救济也就是无保障。在行政机关拒绝提供信息的情况下，申请人请求司法救济，法院应有权对行政决定所根据的事实进行重新审理，法院可以不公开地审查行政机关拒绝提供的信息是否属于免除公开的情况。三是发挥现代传媒作为“第三种力量”在引导社会舆论、监督公权力行使方面的重要作用。媒体作为一种监督力量，具有公开、及时和权威等特点，各级政府机关应主动配合新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光，以弥补制度性监督的缺位，从而构筑起一个权威规范、严密有序、持续有效的外部监督体系。

第五，促进公开方式多样化，这直接关系到政府信息公开的实施效果。公众能否及时、便捷、准确地获得所需信息，是评价政府信息公开程度的重要指标。可以设想，如果公民为了获得相关信息，必须付出高昂成本，那么最终他可能会放弃。换句话说，现实中要防止个别部门利用公开方式来逃避义务。当前群众接受信息的方式具有地域性、群体性和多样化的特点，传统公开方式如电视、广播和报纸等，联系着广大农村、边远地区和特定社会群体，仍具有广泛的社会影响力，因此，还应继续发挥这一沟通渠道的作用。同时，政府网站日益发展为公开信息的主要形式。政府网站具有超越时间、空间限制，传播速度快、影响面广等特点，它可以满足个性化、交互性较高的应用需求。笔者认为，我们可以借鉴国外的一些做法，如进一步明确责任主体和公开方式，细化栏目内容，规定处理时限，加强绩效评估，同时加快推进政府网站统一入口、搜索引擎和服务导航系统建设。美国的“第一政府”网站连接全美2万多个政府网站，2400多万个政府网页，进入了这个网站，就等于连通了整个美国的电子政府。［10］

四、结语

改革开放以来我国经济社会快速发展，民主法治建设出入正轨，各项事业稳步推进。但随着旧体制中深层次矛盾的显现，改革面临的阻力也将不断增大。从本质上说，改革是一个利益结构重组的过程。政府信息公开不仅是行使行政权的一次变革，更是改变监督方式的一场革命。行政官员是传统体制的受益者，在部门利益和体制惯性的作用下，他们往往会利用制度的“空隙”来逃避公开责任。笔者认为，当前寄希望《条例》从根本上改变中国政府信息公开制度化水平偏低的状况是不现实的。因为推进政府信息公开是一个长期的发展过程，制度化建设是其根本出路，培育有助于公开的行政文化是关键。因此，化解政府信息公开的障碍，既要立足国情，联系具体实际，找到问题症结，坚持以群众利益为着眼点，重视利益协调机制建设，不断推进制度创新，又必须具有世界眼光和比较视野，善于总结历史经验，借鉴国外制度建设的积极成果，做到循序渐进，稳步推进。

［1］朱斌．美国依法行政制度考察［J］．人民与权力，2004，(3)．

［2］［3］美利坚合众国宪法［DB/OL］．中国知网．http://kbs．cnki．net/forums/10170/ShowThread．aspx．

［4］刘友华，何振．论电子政务信息公开与隐私权冲突之协调［J］．甘肃政法学院学报，2005，(4)．

［5］［12］张杰等．政府信息公开制度论［M］．长春:吉林大学出版社，2008．

［6］颜海．政府信息公开理论与实践［M］．武汉:武汉大学出版社，2008．

［7］［8］王名扬．美国行政法(下)［M］．北京:中国法制出版社，1995．

［9］莫于川，林鸿潮．政府信息公开条例实施指南［M］．北京:中国法制出版社，2008．

［10］上海市信息中心．加强政府信息公开工作建设透明政府［DB/OL］．http://222．66．64．131:8080/．

责任编辑:肖琴

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1009－3605(2011)01－0023－05

*本文系江苏省社会科学基金项目《政府信息公开研究》［编号:08ZZB005］的阶段性成果。