加快城乡一体化之城乡结合部问题研究

安阳市规划设计院 贾晓恒 马 兰 李晓杰

加快城乡一体化之城乡结合部问题研究

安阳市规划设计院 贾晓恒 马 兰 李晓杰

一、我国进入城乡一体化发展的新阶段

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

二、城乡结合部是城乡一体化要求最迫切的地区

城乡结合部是发展活力最强、人口资源环境矛盾最突出、城乡一体化要求最迫切的地区。因此解决好城乡结合部的建设与发展问题，是我们加快城乡一体化进程必须迈过的第一道槛、必须解决的第一道难题。在“十二五”国民经济与社会发展规划即将制定之时，将城乡结合部建设规划作为城乡统筹的突破口，是十分必要的。

三、目前城乡结合部发展还面临着很多难题

目前城乡结合部发展还面临着很多难题，主要表现为环境卫生脏乱、市政设施滞后、私搭乱建严重、安全隐患突出、社会治安复杂。但这些仅是外在的表现形式，真正深层次的问题是城乡结合部的农民没有分享到改革发展的成果，作为一个利益受损群体，与同为弱势群体的流动人口的社会边缘化，使得这里成为一个社会矛盾的交汇之地。城乡结合部地区普遍存在违法建设屡禁不止、违法经营大量存在、外来人口无序聚集、生态环境恶化、治安问题突出等问题，这些问题直接影响着这些地区的经济发展与城市社会的稳定。同时城乡结合部也为一部分人解决了一些实际困难，首先这里的租金便宜，便于大量涌入城市的农村剩余劳动力在这里租住，降低生活成本；其次由于该地区土地租金便宜，吸引更多的厂家来此投资建厂，为更多的居民提供了就业的机会，带动了周边的经济增长。

四、解决城乡结合部问题应从多方面多角度去考虑

一是流动人口对城市经济社会发展的贡献已是 “不可或缺”；二是城乡结合部问题十分复杂，解决起来不可能一蹴而就，户籍农民与流动人口“唇齿相依”的关系会保持一个很长的时期，因此，即使解决了户籍农民“上楼”的问题，也不能忽视流动人口居住需求。从可操作角度考虑，以改革农村集体建设用地使用制度，盘活存量集体建设用地为突破口，在城乡结合部暂不进行城市化开发的农村地区选择合适地点，规划、建设流动人口集中住宅，以取代现有聚居区违章建筑，不失为流动人口在城市工作时的一种居住模式选择。

另外，还要充分理解原居民的矛盾心理。“城乡结合部”一词充分体现这一地区的空间特征，它既包括城市特征，也包括了乡村特征，而这两种特征不仅是不同的生产方式，还是不同的生活方式，其特征不仅是共存的，而且是相互竞争的。从城乡结合部居民的利益看，他们是否真的“住上楼房”就满足了呢？事实并非这样简单。一方面原居民为住上楼房而欢呼，同时又为失去生存基础而忧心忡忡。毕竟现行的补偿制度存在诸多缺陷，迫使大多数失地农民陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的境地。

五、在推进城镇化建设中引发的实际问题

一些地区的实际情况是随着城镇化建设的加速，越来越多的农民离开土地进入城市，成为新市民。这些新市民与农民工和其他流动人口不同，他们失去了土地，拥有了城市户籍和住房，他们是新市民群体。

新市民住进了新建成的小区，但与其他城市社区相比，这些新市民居住的小区商业、教育、卫生等配套机构和设施层次不高。这种明显的差距，让进城后的新市民与城市存在着一条看不见的鸿沟。在他们的社区中，由于商店档次低，前来消费的除了本社区居民，几乎没有周围社区居民。

此外，社区诊所是原来的乡村医生开的，小学是专门为他们这些新市民配建的，由于标准不高，相关的师资力量也不强，周围小区居民不愿意到他们的社区就业就学，宁愿花更多钱到附近大医院看病，到重点学校上学。

他们有人这样说：“我们这些人总感觉与城市难以融合，像是游离在城市之外的另类群体。现在常常觉得自己既不是城里人也不是农村人，我们是城市里的边缘人，没有城市的归属感和认同感。”

造成新市民难以真正融入城市的原因，一方面是一些地方政府在征地拆迁安置中存在“要地不要人”的急功近利思想，在城市化的过程中搞区别对待，把进城新市民当负担，忽视了人的城市化问题。另一方面，各种保障不全，相应的服务不到位和管理不科学，政策落实难。在方法手段方面，对新市民也缺乏相应的规划设计和培训教育等。其实在新市民角色转化的过程中，政府应该更多地为新市民群体创造各种条件，让新市民能够更方便地开展各种社会活动，参加各种社会互助组织，让每一位新市民找到属于自己的城市角色。

六、世界各国面对问题所进行的积极研究

美国在城乡一体化改造的初期，国家首先进行了一些基础设施的配建，如道路，促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散，同时由于周边地区的环境及诸多因素的影响，致使一些中小企业向城郊和农村转移。美国再一个缩小城乡发展差距的手段在于其居民接受教育，特别是高等教育的机会平等。高中毕业生只要其综合成绩进入本校排名前百分之十，本州境内的名牌大学就必须录取，这使得一些非重点高中的学生及黑人等少数族裔，尤其是中低收入家庭的子女，有机会接受到优质的教育。同时相对于城市，城郊和农村有最为优惠的赋税政策，为周边居民减少了一些生活负担。城郊和农村拥有较为便宜的土地资源，也为一部分起步阶段的企业家减少了前期投入的成本；也有的郊区农场主以土地入股，形成新的经济发展点，带动本地经济的发展和人员的流动。

在法国也有一些有益的政策，譬如在商品房小区要求配建一部分社会福利用房（廉租房），否则开发商无法拿到房建许可证，这在一定程度上遏制了贫富分化，因为买得起商品房的人要与住福利房的人相邻而居，从而避免形成“贫民区”和“富人区”；在我国的一些城市有的也采取相应政策，但是在具体实施过程中还不尽如人意。

七、完善保障政策，妥善处理农民由于保障缺失引发的社会问题

城乡结合部的建设与发展的前提，应当建立完善的社会保障系统、解决失地农民生活及就业保障问题，并使农民真正融入城市生活，实现人口城市化及健康城市化。要依靠一种长效的、致力于失地农民长期保障的政策，立足于为失地农民解决就业、住房及其他社会保障问题，缓解大量农民进入城市后由于保障缺失而引发的一系列社会问题。