浅谈中国排污许可证制度

孙俊峰

(盘龙区环境保护监测站，云南昆明650041)

浅谈中国排污许可证制度

孙俊峰

(盘龙区环境保护监测站，云南昆明650041)

排污许可证制度作为我国环境管理八项基本制度的核心，虽然已有十余年的推行实践经验，但还存在污染物排放总量控制基础不牢固，缺乏相应的实施细则和行政、刑事处罚办法支撑等缺憾。加强环境保护行政管理部门的人员和技术力量，完善相应的行政、刑事处罚办法和细则，突出排污许可证制度的核心地位并增强实践经验交流等，是我国全面推行排污许可证制度并提高管理效率的重要措施和途径。

环境保护;排污许可证;制度;总量控制

排污许可证制度(排放污染物许可证制度)是我国环境管理八项基本制度之一，是指凡是向环境排放污染物的排污单位事先必须向当地环境保护行政主管部门提出申请，当地政府及环境保护部门以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，依照相关法律法规的规定，核定排污单位排放污染物的种类、数量等，核发排污许可证、临时排污许可证，排污单位经审批领取许可证后，按照许可证规定的污染物排放种类、总量和条件排放污染物的制度。

1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第14条规定:直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。这实际上就是排污许可证制度的雏形。1989年召开的第三次全国环境保护会议，正式把排污许可证制度确定为八项环境管理制度之一。1989年7月，经国务院批准，原国家环保总局发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第9条规定，对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。至此，水污染物的排放许可证制度基本确立。

1995年国务院发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》第19条规定，“淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标”。1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》规定:国家建立并实施重点海域排污总量控制制度。2000年3月，国务院发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第10条规定，地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染物排放许可证。我国开始建立主要以排污总量控制为目的的排污许可证制度。

2005年12 月国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“要实施污染物总量控制制度……推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污”，标志着我国开始全面推行排污许可证制度，进一步规范排污行为。在2006年4月召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理在讲话中明确提出“要全面推行排污许可证制度，加强重点排污企业在线监控，禁止无证或违章排污”［1］。尤其在2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第20条中明确规定“国家实行排污许可制度”，标志着我国排污许可证制度的发展进入了实质阶段。

云南省早在2001年就颁布、实施了《云南省排放污染物许可证管理办法(试行)》(云环控发〔2001〕806号)，对排污许可证的申领、审批、核发及管理作出了较为全面、详细的规定，大大增强了排污许可证制度的操作性和规范性。随即，昆明市也出台了《昆明市实施排污许可证制度工作方案》，进一步细化了排污许可证的管理要求和程序。但随着我国经济社会飞速发展与环境承载能力限制之间的矛盾日益尖锐、突出，和其他已经建立及尚未建立相应“排污许可证制度”实施办法、条例、细则等的省、市一样，排污许可证制度正在面临前所未有的挑战。

一方面，污染物总量控制是落实排污许可证制度的依据和基础，而核发排污许可证则是分解、落实污染物总量控制的主要管理手段。因此，没有相对准确的污染物控制总量，排污许可证管理就是闭门造车、自欺欺人。而污染物排放总量控制又必须以极其复杂、抽象的环境容量和生态耐受度为基础，所以在实际应用中只能根据实际情况，确定几种主要污染物作为控制指标，最常见的就是SO2和COD。某排污企业或单位的污染物排放总量是有资质的环评单位根据该企业或单位的生产规模、工艺、污染治理设施和排污时段等综合因素计算出来的。暂且不论计算的合理性、准确性与代表性，就日常监管而言，仅仅依靠每年1～2次的监督性或委托性监测，显然难以真实反映该企业或单位全年的实际排污总量。这样一来，要么导致企业或单位承受了过多的排污费用，要么导致当地环境保护行政主管部门“默许”了该企业或单位的超标排污行为。

另一方面，排污许可证制度及各地方的实施细则或相同性质的管理条文中，基本没有相应的行政处罚办法可寻。当有企业或单位违反了排污许可证制度(包括无证排污和超标排污)时，环境保护行政主管部门只能借助相关法律法规中的法律责任来进行惩戒，如《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《环境保护行政处罚办法》等。相应行政甚至刑事处罚办法的缺失，是排污许可证制度全面推行中的一个硬伤。虽然这在表面上并不太影响排污许可证制度的权威性，但长此以往却会使污染物总量控制这一基础形同虚设，甚至是“违法成本低，守法成本高”的根源。不少违法排污企业或单位正是有意或无意地钻了这一空子，因为超标排污费甚至罚款往往都远低于超标排污生产所带来的利润，更不用说那些本就想干“一锤子买卖”而干完就跑的无证排污或非法偷排的无良企业。当然，这样所带来的无法估量的生态环境损失却必须由当地政府来买单，由当地一代甚至几代无辜的老百姓来共同承担。最近发生的阳宗海砷污染事件就是典型的例证。

基于以上原因，排污许可证制度的真正落实和推行至少还要加强两个方面的管理。首先，《云南省排放污染物许可证管理办法(试行)》的第三条明确规定:“县级以上环境保护行政主管部门会同同级工商行政管理部门对排污许可证实施监督管理”［2］。这充分体现和说明工商行政管理部门对企业或单位的排污行为有着义不容辞的管理责任。但由于管理基础和本质的差异，决定了排污许可证不可能是工商许可证(企业法人营业执照)那样的定性化管理，而是必须逐步转化为定量化管理，包括更为科学地计算环境容量和核定污染物排放的种类及数量等，真正体现出总量控制的科学性和技术性。从技术层面上讲，在日常管理中加大对排污企业或单位的监测频次，采取“积分”式监测或在线监测的方式，是提高控制总量技术性的必要条件。即将实施的《中华人民共和国排污许可证管理条例》(2007年10月征求意见稿)在一定程度上体现了定量化管理，但从实际管理现状来看，监测及监察工作人员和设备的缺乏、地区经济社会发展的不平衡和排污企业或单位环保意识的欠缺，是制约我国排污许可证制度管理工作的主要瓶颈。

其次，完善相应的行政、刑事处罚办法和细则等，给予环境保护行政主管部门一定的行政处罚自由裁量权，并加强对相关环保政策法规的宣教工作，也是落实排污许可证制度的必要条件。这样，环保部门在落实排污许可证制度以及进行管理时，才能做到有法可依和具有针对性，排污企业或单位也才能深刻认识到持有排污许可证的权利、义务和责任。在对管理与被管理双方起到约束作用的同时，还能提升排污许可证制度的权威性，并使排污许可证制度及相关环境管理制度逐渐深入人心，奠定坚实的群众基础，这对于巩固和维护我国的环境管理体系具有重大意义。

最后，要以排污许可证制度为核心，将“三同时”验收、排污申报登记、总量减排目标责任制、产业结构调整、限期治理、清洁生产强审、排污收费等环境管理制度对企业的环境管理具体要求，集中通过排污许可证一证管理，贯穿、衔接起来，体现全过程管理和长效管理，使其具有其他管理制度不可替代的作用［3］。

我国的云南、四川、重庆、上海、江苏、广东、广西等地至今已有十余年排污许可证制度实施和管理的经验。同时，排污许可证制度作为污染控制法的“支柱”，已经被许多国家广泛采用，如美国、日本、法国、瑞典、加拿大等国都已对排放水、大气、噪声污染的行为实行了许可证管理制度。我国台湾地区、香港地区也都实行了排污许可证制度。这些国家和地区的实践经验为我国排污许可证制度的推行和提高管理效率提供了宝贵借鉴。

Brief Talk on System of Emission Permits in China

SUN Jun－feng
(Panlong Environmental Monitoring Station，Kunming Yunnan 650041 China)

The system of emission permits as one of basic eight core systems in China has more than 10 years of experiences.However，there still exist uncontrolled pollutants in total amount control system，and the lack of basic stable corresponding rules and administrative penalty system.To strengthen the personnel and technical capacity in government and improve the relevant administrative measures and rules，criminal penalty with enhancing the core position of the emission permits system together with the exchange of practical experience is the important measure and approach to comprehensively implement emission permits system and improve the management efficiency.

environmental protection;emission permits;system;total amount control

X32

A

1673－9655(2011)05－0018－03

2011－03－25