水环境公益诉讼的若干问题研究:域外环境诉讼制度对我国的启示

王兆衡，董胜男

(1.北京林业大学研究生院，北京100083;2.甘南县水务局，黑龙江甘南161006)

1 水环境公益诉讼概念的界定

1.1 公益诉讼

公益诉讼，被理解为个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益(公益)的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。

环境公益诉讼的出现，不仅是公众环保意识意增强和司法发展进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事物的监督和公共事务的管理，对扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会和平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法制化水平，具有十分积极的促进作用。［1］

1.2 环境公益诉讼的基本类型

根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型。

第一类，环境公益诉讼:即公民或者法人(特别是非政府组织NGO)，出于保护公益的目的，针对损害公共利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。

在中国目前的法律框架下，作为原告的公民个人或者非政府组织，与其希望保护的环境利益之间，既无法定保护义务，也未获得法律授权，更无直接经济利益。正是为了救济环境公益，才作为环境公益的代言人、环境资源的义务监护人。［2］相对于公民和法人为保护其自身利益而提起的普通“诉讼”而言。它具有公益诉讼的性质。对这类“私人为公益”的环境公益诉讼，我国的司法应当大力推动，国家机关应当给与一定的支持，并提供程序上的保护和机制的保障。

第二类，环境公诉:特指作为国家公诉人的检查机关，为保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就环境公诉，在英美法系国家曾经发展过一段时期，但经过长期演变与完善，被看作对原告主体范围的过窄限制，现今很多国家法律更突出的表现出“私人为公益”的诉讼特点。而在我国，环境诉讼才刚刚起步，由于环境诉讼技术过于专业化，诉讼成本过高等问题，这种由检查机关提起的公益诉讼的形式无疑是环境诉讼的新发展。

2 我国水环境诉讼的发展现状

2.1 公益诉讼在理论上缺乏依据

在我国现行的三大诉讼法中，只有刑事诉讼中法律授权检察机关向法院提起以惩罚犯罪为目的的公益诉讼。除此之外，立法上没有涉及关于公益诉讼的法规，因而无法对损害公益的行为依法予以追究。根据我国民事诉讼法的有关规定，必须“与本案有直接利害关系”的主体才具有起诉资格。也就是说，提起环境民事纠纷必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人十分不利，因为他们所遭受的环境侵害大多是在短期内不容易被发现，且与人身财产有间接关系的内容。而且环境破坏案件大多是为了公共利益而不是与自身直接相关的个人利益。我国的行政诉讼法规定，只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼，对侵害环境公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是行政机关未依法行政引起重大环境公害的，其他机关及个人无从起诉，仍不能通过诉讼途径得到救济。［3］可见，我国的公益诉讼对公众环境利益的保护是没有法律理论上的根据的。

2.2 水环境公益诉讼在实践中的困难境地

1)我国公益诉讼主体资格范围过窄。目前我国诉讼法中只规定了检察院有原告资格，公益诉讼中公民、法人及其他组织不可以因自己的权利或者他人的权利受侵害而径直向法院提起诉讼。这样一来，打击了不少公民的参与热情，在松花江水污染事故中，某大学的教授带领学生提起的公益诉讼就是因为主体不适合直接被法院驳回。从被告的角度讲，我国现存法律关系中，往往是针对环境行政机关提起的诉讼，这种情况很容易造成原被告地位相差悬殊的现象，使得原告诉求的实现变得困难重重。［4］

2)受害人得到救济有困难。水环境诉讼常常是与公民自身利益间接相关的，环境的受害者法律意识淡薄，若是普通公民往往认识不到通过提起诉讼来保护自己的权利，同时由于受害者经济力量、信息来源和取证困难等方面能力有限，且相对于行政机关处于不平等的弱势地位中，从而不敢起诉或中途放弃诉讼。

3)使污染企业或违法行政机关逍遥法外。我国司法以“不告不理”为原则，直接受害人或具体相对人若因为各种原因没有起诉，法院则不会依职权查封污染企业，也不会责令行政机关停止违法行为，那么造成水污染的企业或违法行政机关就会继续制造污染，使污染扩大化，环境问题得不到有效解决。

4)公有环境破坏无法追责。环境遭到破坏，往往表现在水的污染、大气的污染、野生动物的捕杀、森林的砍伐等，由于这些环境因素是属于“共有”的财产，任何人都不得主张所有权和专属使用权，一旦遭到污染和破坏，受害者就很难确定，未侵害公民直接利益的事件，依据我国现行法律无法提起诉讼。这样一来，企业便可将污染物肆意排放到环境中去，也会导致政府机关滥发许可证。此外，水环境污染无限扩大的责任更会出现多头绪的推诿问题。

3 域外环境诉讼制度的形成与发展

3.1 英美法系国家的环境诉讼制度

美国的环境公益诉讼制度。始于20世纪70年代，经过30多年的发展，已经形成了成熟的诉讼理念和一套完备的诉讼制度。在美国，环境公益诉讼又称作公民诉讼。1970年美国联邦法律《清洁空气法》中规定了著名的“公民诉讼条款”。该条款赋予任何人都有对因违法行为导致空气受到污染的个人、企业、社会组织以及政府机构提起诉讼的权利。此后，公民诉讼条款被普遍地规定于环境保护法律中。发展成熟的美国环境公益诉讼制度放宽了起诉资格要求:原告扩大到“任何人”;被告范围不仅包括私人企业，美国政府，各个政府机关在内的污染源，还包括美国环境保护署署长，并对诉讼程序规定了一定的限制要件，如要求起诉前60 d告知即将成为被告的污染者或环境行政机关的义务等。

3.2 大陆法系国家的环境诉讼制度

《德国行政法院法》没有给行政公益诉讼留有空间。该法第42条第2款规定:“除法律另有规定外，原告主张其权利因行政处分、否准核发行政处分或不为行政处分而受侵害时，其诉始为合法。”在实践中固守“主张自己权利或法律上利益受损害”为起诉的要件，往往会发生起诉困难的问题。这样自1979年起德国不莱梅邦率先在《自然保护法》中规定了环保团体利益非因本身权利受侵害，也得以自己名义提起公益诉讼的“利他团体诉讼”。2002年修正公布的《联邦自然保护法》中，导入了团体诉讼，规定经主管机关认可的环保团体，符合法定要件者，即依法直接取得提起行政诉讼的诉讼权能，既不以该团体主观权益受侵害为要件，也不需经其社会授权而取得。

4 构建我国水环境保护公益诉讼制度

我国环境保护的尴尬局面，归根到底是由我国的环境保护公益诉讼制度的缺失造成的，因此需借鉴国内外相关经验，建立起我国的环境公益诉讼制度。

4.1 放宽环境公益诉讼原告的资格

公益诉讼原告资格的局限是我国环境保护公益诉讼制度的最大障碍，因此放宽原告的起诉资格，成为建立完善的环境公益诉讼制度的关键。为了使环境公益保护具有可诉性，考虑我国的国情，可以将我国的环境公益诉讼原告界定为4类:

1)环境民众之诉。根据大陆法系国家相对完善的公益诉讼制度经验，起诉人与环境公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“环境受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”。［5］进而放宽起诉主体的范围，法律授权一些专业的人或组织代表公众提起民众之诉。

2)环境受害人之诉。根据英美法系国家的经验，一方面原告是环境侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到环境公共利益，这时法律允许受害人自己向法院提起包括保护私益和公益两个方面内容的环境公益诉讼。

3)环保团体之诉。由于环境问题的复杂性，环境保护具有很强的技术性等特点，普通公民难以掌握这方面的专业知识。鉴于德国法律有相关内容的发展完善，比起个人，环保团体力量雄厚，有能力与加害者周旋，并且可以造成很大的社会影响。［6］环保团体的建立，更有助于公众参与环境保护，改善环境状况。因此，需借鉴国际上的先进做法，赋予环保团体环境公益的起诉权。

4)环保公诉人之诉。作为国家公诉人的检查机关，为保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会整体利益的代表者。我国的国情及检察机关的性质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此，在国家利益受到损害时，检察机关有责任和义务代表国家利益进行起诉。

4.2 建立相关环境公益诉讼的保障

4.2.1 减轻原告的诉讼负担

关于诉讼费的问题。我国诉讼法规定，法人和个人以自己的名义提起的民事诉讼和行政诉讼，除特殊情况外，必须先交诉讼费尔后才能进入审判程序。水环境污染或破坏案件的诉讼标的往往非常大，需要缴纳高额的诉讼费，而作为起诉主体的公民，法人等组织来说承担高额的诉讼费用会打击公众维护公共权益的积极性，使公益诉讼制度无法落实。故公民、法人和社会团体提起公益诉讼原则上应无须预交诉讼费，但为了防止其滥用起诉权，可以向原告收取适当的费用。

4.2.2 适当的奖励和适当的惩罚制度

按照英美等国的法律和实践，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。我国水环境诉讼中没有这方面的规定，这在一定程度上不利于鼓励公民积极运用司法武器来维护本人及公众的环境利益。我们可以考虑由国家给予胜诉原告适当的物质利益补偿，或者将诉讼获得的赔偿部分给予原告。对于被告的责任承担问题，我们不仅要采取罚款等行政手段，还可以采用强制其治理水环境等手段，达到警示和预防的作用。［7］

4.2.3 启动非正是程序

公众或环保社团组织作为原告提起环境公益诉讼主要起因是水环境污染公害，按照传统民事诉讼法的举证责任分配原则“谁主张，谁举证”，众多受害者难以得到真正的司法救济。考虑到公益诉讼当事人在社会的、经济的力量上严重失衡的状况，英美法系的印度法院一般会放弃对抗制程序，即不再遵循那种当事人双方各自举证、交叉质证、法官扮演消极的仲裁者角色，仅依据双方当事人提交到法庭的事实材料作出判决的做法，而是根据案件的具体情况，“锻造新的工具设计新的方法、采用新的策略”。

4.2.4 赋予法院相关的权利

在我国，除检查院为国家权利监督机关外，作为国家审判机关的法院亦应对国家公权益的保护行使自己的介入。［8］例如，依职权启动诉讼程序，不需要原告的发动，最高法院籍由司法能动主义“自动”地发布指示、命令或令状，径直启动有关诉讼程序，以落实宪法规定的公民基本权利;或者任命调查委员会，针对公益诉讼中普遍存在的申请人，甚至具有公共精神的热心人士没有能力搜集有关证据并提交法院的情形，法院可以任命一个委员会，由其代表提起申诉的社会弱势阶层来收集相关的事实和资料，并向法院提交报告;亦或直接向被诉对象发布指示令，要求其纠正不法行为。

［1］别涛.环境公益诉讼［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］张梓太.环境纠纷处理前沿问题研究［M］.北京:清华大学出版社，2007.

［3］黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2008.

［4］陈珠.关于我国环境保护公益诉讼的思考［J］.法制与社会，2008，(04 上).

［5］常纪文，杨金柱.国外环境民事起诉权的发展及对我国的启示［J］.中国环境科学，2002，22(1):85 －88.

［6］翟玲玲.建立中国环境公益诉讼制度之我见［J］.社科纵横，2008，23(3).

［7］朱丹果，上官智锋.论我国环境纠纷诉讼外解决机制的缺陷与完善［J］.环保科技，2007(2).

［8］熊艳，袁建萍.我国公益诉讼之现状与展望［J］.企业家天地·理论版，2007.