明清道制研究综述

2011-08-15王景泽

哈尔滨师范大学社会科学学报 2011年2期

关键词：监察职能行政

王景泽

(北华大学历史文化学院，吉林吉林市 365027)

明清道制研究综述

王景泽

(北华大学历史文化学院，吉林吉林市 365027)

近些年来，我国史学界对明清道制研究不断加强，成就日显。其中，关于道制起源、“分守”“分巡”释义、道之政区体制性质、明清道制之区别、道之职能、道制特点、道的作用与地位等内容，研究者纷纷发表见解。学术成果日益丰富的同时，也凸显出进一步研究的空间。一是需要就已提出的观点进行检验和继续讨论，使之更具有确切性;二是拓宽研究范围，使明清道制研究既深入又广泛;三是对明清道的研究，应向制度之外扩展。

明清;道制;研究综述

明初，布政使之佐官参政、参议，按察使之佐官副使、佥事，被派往地方巡察、料理事务，于是便有了分守道、分巡道的产生。后来道之责任范围又延伸至军务、政务，各类“专务道”或称“专业道”、“专职道”随之诞生，道的职能、性质不断发生变化。明清道制日益引起学术界的关注。本文仅就目之所及，略予综述。

1.道制起源

明清之“道”，主要有分巡道、分守道。其起源，《明史》有言:“按明初制，恐守令贪鄙不法，故于直隶府州县设巡按御史，各布政司所属设试佥事。已罢试佥事，改按察分司四十一道，此分巡之始也。分守起于永乐间，每令方面官巡视民瘼。后遂定右参政、右参议分守各属府州县。兵道之设，仿自洪熙间，以武臣疏于文墨，遣参政副使沈固、刘绍等往各总兵处整理文书，商榷机密，未尝身领军务也。至弘治中，本兵马文升虑武职不修，议增副佥一员敕之。自是兵备之员盈天下。”［1］(卷75P1844－1845)对此段叙述，学术界的认识不无歧异。

李国祁认为，唐贞观元年分天下为10道，其分巡性质，可视为后代分巡道的起源。然真正分巡道的制度，系奠定于元代之分道按察。明洪武十四年全国置53按察分司，即日后分巡道的张本;二十九年改置按察分司为41道，分巡道制度正式确定。分守道的形成，当在永乐之后。由于人口增加，政务财务日益繁剧，遂有参政参议增员及分道驻守趋势。此于宣德以后，特别是成化年间，表现明显。兵备道也是逐渐形成的，自洪熙以降，按察副使佥事知兵事渐成通例，弘治时马文升之措施使其制度化。［2］

杨武泉也认为，明朝置分巡道，乃元制之继承与发展。明初设分巡道，与洪武十四年全国定53道，二十五年更定48道，二十九年改置41道相联系，而与设、罢试佥事无关。至于分守道，《仕学全书》、《清朝续文献通考》及今人刘子扬《清代地方官制考》咸谓始于景泰时。杨文经考辨，认定景泰或永乐说皆非，而当在“宣德、正统以来”。［3］

何朝晖则与以上观点有合有异。他指出:元代的道，可视为中央监察区和地方监察区之间的过渡形态。元代已有按察司分巡制度，至正十八年 (1358年)朱元璋命提刑按察司佥事分巡郡县录囚，沿袭了元朝的分巡制。“分巡道实形成于洪武十四年全国设五十三按察分司，确立于洪武二十九年改按察分司为道。”与分巡道不同，分守道制度无前代制度可循。永乐间以参政、参议巡视府州县，可视为分守道形成之发端。但将每省划分为若干固定区域，指定参政、参议领之，并名之曰分守道，恐是以后逐渐形成的。明末，分守道发展成为规范性可与分巡道相侔的制度。［4］吴吉远则据《明史》与《明会要》，认定分守道开始于明成祖时期;洪武二十九年为分巡之始。［5］

2.“分守”、“分巡”释义

关于“分守”、“分巡”释义，学术界亦有一个认识过程。如张德泽在《清代国家机关考略》一书中描述:“清初，设布政使左右参政、参议，驻守在一定地方，叫做‘守道’，每省无定员。又设按察使副使、佥事，分巡某一带地方，叫做 ‘巡道’。”［6］(P218－219)刘子扬亦认为，守道是“驻守”，巡道是“巡查”。［7］(P89)对此详加辨析者，当推杨武泉。他于文中指出: “分守”并非“驻守”，古语中“守”即“狩”，与“巡”同义，但“守”兼有“职守”之义，而“狩”则不能兼含;且“狩”有皇帝被俘押走之意，故而“分守”不能写作“分狩”。《明实录》中大量事例证明，分守道与分巡道一样，都是以分区巡察、督率所部为主要职责的督察官。此观点得到何朝晖的认同。

3.道之政区体制性质

明朝地方道属监察区性质，研究者似无异议;清朝的道已有变化，学术界的认识则不尽一致。早在1940年，孙祖绳著文指出:明朝分守道常用驻外，且有治所，其责任在秉承布政使之意旨，治理例行事务，并不领府，不得视为府上之地方政府。［8］何珍如认为，明初，道为监察机构，永乐以后，逐渐变为布政司、按察司的派出机构。［9］张德信于《明朝典制》中论道:“诸道，非一级行政区;道官，虽设官邸，亦非一级衙门，充其量只不过是布、按长官根据政务需要派出的代理或特使而已。”［10］(P476)学术界对明朝道制之评论大率如此。而对清朝道之政区体制性质的认识，则不尽然。如朱东安称:清初“经过多年的努力，使各省守巡道设置划一，辖区亦明确、稳定下来。这样，守巡道就成为省政权设置于各地的固定的派出机构，同时也具有行政区或‘监察区’的意义”［11］。杨武泉归纳出学术界时存三种意见:属行政区;乾隆时起属行政区;非行政区。他认为，道非行政区，道员非地方最高行政长官，道署非一级地方政府。理由是:第一，与清朝典制不合，清代地方行政建置是省、府、厅、州、县，无“道”;第二，道之建置及区域划分，变异较多，与普通行政区颇不相同;第三，道员无僚佐，道署无属吏;第四，道员不经办某些政务，职事反比下级为简。吴吉远也表示，守巡道不是一级政府，所掌事务为考核、监察所属府州县吏治和兼理一些专职。林涓赞同周振鹤《地方行政制度志》［12］一书的看法，认为乾隆、嘉庆以后，道开始向着一级政区的方向变化，但终清一代，道尚未被视为正式政区。［13］苟德仪则明确指出，乾隆十八年 (1753年)后，分守、分巡道有固定的治所、辖区、衙门内部设置，所以清代地方行政制度中的分巡、分守道，是一级独立的行政区划和机构。［14］傅林祥对康熙六年 (1667年)以后守巡道性质研究后认为，清代绝大部分时间、绝大多数区域的守巡道都不是行政区划，只有归绥道基本具备了行政区划的要素，黑龙江省兴东等三道完成了从监察区 (准政区)向行政区的转变，成为地方行政机构和行政区划。［15］

4.明清道制之区别

清承明制，其中包括道制，但明、清道制区别较大。康熙初年曾大规模裁道，乾隆十八年去道员兼衔并划一诸道品级。区别之处尚有许多，学术界进行了有益的探讨。部分学者认为，道员原系藩、臬二司派遣官，自乾隆以后，则成为介乎省和府州间的一级政府机构。［16］(P222－223)李治安等指出:“清代之道，不仅有掌管一地与掌管一事之别，而且在专掌某地的道中也有辖府与不辖府的区别。”［17］(P403)李国祁的研究结论是:清代分守分巡道，几无同一辖区者，整齐划一，殊少冗员，但明代重叠交错交互控制的立意全失;清前期兵备道多为分守分巡道加兵备衔，殊少明代单独成立兵备道的情形;整个清代道的职权演变是看重分巡道的功能 (前期注重道监督与纠举职权)，不分守巡的趋向，实际上是守道并于巡道，而巡道的地方行政职权加重，故终成为地方行政单位的一种。朱东安也指出，乾隆十八年后，分守道与分巡道渐渐合二而一，仅只名称不同，实际上不再有什么分别。缪全吉则认为，清代道员经整合后，大体为分守、分巡两种，且在乾隆十八年后不再隶属两司，而为督抚所直接运用的机关。表面上为专业道与守巡道，实际因兼道之故，其类别仍不在明代之下。［18］杨武泉也注意到了明代守、巡二道并设一地为常制，极少互兼者，但他表示此种状况存在事权不一、官多员冗之弊。直到康熙时，经过调整，一道并设守、巡的状况开始改变，且巡道多于守道。吴吉远认为，乾隆十八年后，守巡道并没有改变他们藩臬二司属官的属性，仍然保持时设时省，因事而设的特点。他总结了清代守巡道制度的一些变革，实即与明朝道制的区别。其一，减少不必要的专职道，突出守巡道的地位。其二，利用兼职来减少守、巡、兵备三道的重叠设置。其三，从充分发挥守、巡道考核、监察府州县吏治的职能出发，减少守道设置，扩大巡道的数量。其四，乾隆十八年裁去参政、参议、副使、佥事等衔，定各道均为正四品。其五，道的数量大大减少，突出重点。何朝晖进一步指出，清代道制继承和总结了明代道制发展的成果，并在两个方面继续发展，一是守巡道向省府间一级相对独立的地方行政机构成长，二是各类专务道向省级专业化的行政职能部门成长。清代守巡道已无实质上的区别，融合起来，成为省府间一级独立的地方行政组织实体;由直属于藩、臬二司而变为直属于省的首脑督抚。

5.道的职能

道的职能，在一定意义上，与设道之原因相联系。研究者认为，道制形成的主要原因，“是由于每省疆域过于辽阔，布政使司或按察使司与府州县间的距离太大，为了政令的推行，财税的督征，以及司法行政的监督，必须有一中间机构来负担其责任，因此布政使司与按察使司的中阶层的官员参政参议与副使佥事乃日益重要，遂形成此一中阶层机构及职官的兴起。”此外，还与明初封藩制度的取消及卫所军制的败坏有关;道的设置具有文职监督武职的意义。(李国祁)而通省若干专业行政，亦须分委次官掌理，既能贯彻省政之集权，又收职事分工之功效。 (缪全吉)省—府—县的三级制系统在管理幅度上过大，因此省以下分设巡道和守道，以分管诸府、直隶州。(林涓)

但第一，道有分守、分巡、兵备等等之分，其职能自然有别;第二，道制经过长期的发展、演变，不同的历史时期，定会有所殊异。于此，学术界亦有阐释。

关于道之类别划分，学术界无甚分歧，唯表述稍异。如缪全吉，析之详明，称:就派出机关而言，可分为藩司之分守道与臬司之分巡道;就巡察对象而言，可分管通省某事务的专业道，及管若干府州县之地方道。就巡察对象分类，是认识道制类别的关键，愈后愈如此。亦如朱东安所论:对于清代的道，尤其清后期的道，必须以职责的不同来分类，不能以其分属布、按二司之历史渊源分类。他将清代道分为两类，一是掌管一事的道，实际上是省的办事机构;一是掌管一地的道，实际上是省派往各地的行政或监察机构。陶希圣、沈任远认为以地域设置的道，成为省与府间的行政单位;因事务设置的道，成为布、按二司以下的政治组织。［19］杨武泉则提出道职有三种情况，或按地域分设，或按职务分设，或地、职兼顾而设。何朝晖析别明代道职的同时，强调道分类的重要性:明代道分为两种，一种是负责管辖某一规定地域的分守道、分巡道，一种是以管理某项专门事务为职责的提学、清军、盐法等道，称“专务道”。作者认为这样分类比较合理，“避免了以与布按二司统属关系给道分类所易引起的某些混乱”。

道职分类之所以重要，是因其有助于我们对道职能的分析。概括而言，研究者对道的职能分析，主要还是将分巡、分守、兵备等分类与地方道、专业道之划分相结合，原因是道职之兼任、交叉越来越多。

分巡道在道职中地位较突出，职能变化也较大，相关论述也最多。李国祁指出:起初，分巡道的主要任务在察吏治，视刑名，后又于中央监察权扩张，按察司职权受侵夺，其附带职权，如管屯、提学、清军、驿传、整饬兵备等却在产生、增加，但仍属分巡监察性质。分守道的职权最初主要是分理布政司之民政事务及行政之承转监督，后由于人口增加，其职权日渐偏重于财务税收的督理。因渊源关系，明代分守、分巡、兵备道的性质与布按两司相同，是交互重叠互相牵制的。至清代，道的品阶虽低于布按两使，在职权上却是独立的，不再如明代是布按两司的驻外机构。而道之职权亦发生变化，转为趋向于专业化的分工，所看重的是道的地方行政功能，所以制度较为整齐，辖区较为划一，绝少重叠交错的现象，也因此产生了分巡分守名存实亡的实况。缪全吉简练地总结道:守巡为辅佐两司施政的机构，守巡组织的目标为廉察政治，功能在于核官吏，课农桑，兴贤能，厉风俗，简军实，固封守。一般的“道”，主要职掌是安定地方和监督管内事务。吴吉远对道之职能分析更加细致、具体。他认为，明代守巡道的职能主要在考察和监督府、州县两级政府的行政、司法吏治的好坏、官员廉贪等方面。守巡道的分工，就是守道分掌布政使考满的职能，考核所属府、州县官的政绩、品级，汇总于布政司;巡道分掌按察使考察的职能，按考察八项标准监察、纠劾所属府、州县官，汇总于按察司、布政司。其职能运作，一是坐镇考核、监察府、州县之呈报，二是不时巡视府、州县，亲临考核、监察。清代守巡职能渐趋一致，并比明代广泛得多，大致有两个方面。一是考核、监察所属府州县行政、司法、吏治，二是负责某些专项行政事务。刑名司法，是守巡道的主要职能。何朝晖认为，明初道的主要职能为监察与司法，又以前者为重。明中叶以后巡抚、巡按削夺地方监察权，道职能偏转，行政职能加强，大量专务道出现，守巡道渗透和侵夺府州县长官之行政权力。

林涓在谈到清代的道时指出:由于统县政区数量超过前朝，行政管理的需要，守巡道的职能遂向行政方向变化。“作为监察区的道，其主要任务是督察、分管地方上的军事、钱粮、鼓铸等事务，并不能直接管理地方的行政事务。”张小稳则称，清代对道制进行调整之后，分巡道的数目远远大于分守道，道的监察职能突出，这也是明代最初设道的本意。［20］苟德仪另有意见:清代道制调整，分守、分巡区别渐失，巡道功能突显，其功能主要在地方行政 (司法附之)而非监察，清季还涉入到对外事务中去。

6.道制特点

明清道制，自创立之时便已有机动性、灵活性特点，几乎是学术界一致的认识。在对其揭示过程中，研究者论述的角度各有千秋。李国祁认为，道的设置是因应时事需要逐渐增加的，是人口增长、事务繁剧这一自然形成的因素多于人为有计划的创设，所以当时分巡分守兵备道的划分，无论在区域上或职权上均是参差不齐的。就道职功能与性质而言，二参、副佥官阶不大不小，任何一种省以下府以上的事务均可由彼等来处理，因之乃造成各种不同的道，使道变成为一种无所不为无所不管的中阶层职官与机构。因此可以说，由于省以下府以上的距离太大，及省级机构中分工不够精细，遂造成了道的万能性。清代前期，道虽已成为一地方行政机构，但仍保有明代的特色，赋有机动性和应变性。缪全吉指出，道员角色，具有多重性格，与省、府、州、县层级架构不相洽，与督抚领袖两司亦不相似。道机关为独任，仅道员而已，既无官称，又无属员，在一无所有之下，唯借衔以行政，因此既可借衔外省，又可借调他省办事，更可以各种兼衔办理各种之事，此即以官为机关之特色。道员既能专业，又能守巡，故在新兴事物发展中，表现非正式角色之最大功能。道制是秩序井然刚性制度中的一个调节器，调节了现有制度之缺漏;道员在组织结构分化与功能专化中，充分表现了道既能划疆而治，又能自成一专业机体，更且常常担任尝试新兴事务的工作。吴吉远于文中专段论述明清守巡道制度的特点:守巡道是藩臬二司的派出机构、辅佐官，而不是一级政府;其主要职能在于考核、监察推行政令的府州县;守巡道时设时省，因事因地而设，具有较强的灵活性，充分体现了施政需要的原则;守巡道制度经过长期的调整、变革，到中叶渐趋完善，其职能从以考核、监察为主，逐渐向兼职集权化发展，且事权有守、巡、兵备等专职诸道趋于一体的迹象;守巡道制度在地方行政管理中居于举足轻重的运行枢纽的历史地位。何朝晖则归纳了专务道在制度上的特点，即灵活性、多样性、不规范性和不稳定性。

7.道的作用与地位

道的作用与地位，是与其性质、职能相联系的。分守道、分巡道原系布、按二司派出巡察地方之属员，随着其职能逐渐转移，作用与地位，所扮演的角色，也在历史过程中发生了变化。研究者的论述，正是据此而展开。

李国祁认为，“因有来自布政使司与按察使司两个不同的源，故分守道分巡道与兵备道的性质与布按两司相同，是交互重叠互相箝制的”，这是明代地方行政制度中的一大特色，可见专制统治者为保持其王朝的利益之良苦用心。在清代，道的品阶虽低于布按两使，在职权上却是独立的，不再如明代是布按两司的驻外机构。“政府每用道来因应临时性突发性之事故，而造成了道因应时变的特性，在明代乃有兵备道的产生，以之因应当时内乱边患频仍的局面，在清代乃有海关道及办洋务的道产生，以之因应西力的冲激与中国近代化工业化的洪流。”他对明朝仿宋代文人领兵遗意的兵备道、清末因应时变之海关道及办洋务的道进行了重点剖析。朱东安论及清代守巡道设置的根据:便于稽查钱粮;加强对边远地区的控制;加强边疆防卫力量。由此可见守巡道之作用随其职能的变化而逐渐发生转移。

何朝晖指出，道逐渐从布、按二司派出机构的地位摆脱出来之后，在新的定位上获得发展，起到填补省制下省与地方的权力空缺和促进省级地方行政机构专业分工的作用。道逐渐承担某些具体的专门事务，发展成为省级职能部门，“这种程度较高的地方行政机构专业化分工，是前代所没有的，具有开拓的意义，是近现代省级职能机构的先声。”吴吉远亦称:监察地方吏治的道，是明清省政府各主要机关的源头。林涓则认为，作为监察机构出现的道，成了行省与府 (州)之间的重要承转机构。显然，她的表述与以上诸位，有着微妙的观点差别。

吴吉远对守巡道制度的历史地位专予论述:第一，守巡道制度是中国古代国家行政管理和行政监察发展到明清时期的进一步完善，也是君主专制制度集权统治加强在地方的体现。第二，守巡道制度不仅精简了机构，而且起着有效保证地方省、府、州县三级政权正常运转的作用，这一点，在清代中叶尤为明显。

从以上总结中可以看到，关于明清道制研究的学术成果，近几年逐渐增多，而且具有一定深度，几乎成为史学研究新的热点。诸作品当中，有的认识基本相同，有的观点却是相左，还有的问题，在看法上渐趋一致。无论如何，各种问题的提出，观点的亮相，都为对道制的深入探讨，奠定了良好的基础。而近年来，道制研究又出现了新的倾向。一是加强了对清末设道的研究，如:梁元生《清末的天津道与津海关道》［21］，苟德仪《晚清海关道及其对外交涉》［22］、《“海关道”内涵考释》［23］，刘伟《晚清关道的职能及其演变》［24］，敖天颖《清季劝业道、劝业员研究综述》［25］。二是开始关注边疆地区的道，如:吴轶群《清代新疆道制建置沿革探析》［26］、《清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变》［27］，刘永富《元明清时期云南的道》［28］，刘显龙《清末东边道设治研究》［29］，陈元惠《从临安开广道的设立看云南的近代外交》［30］。三是出现了对专项道的专题研究作品，突出的是谢忠志《明代兵备道制度》一书［31］，曹崇岩《明代兵备道设置时间探析》［32］;以及对特殊历史时期道制的考察，如汤熙勇《清初道员的任用及其相关问题》［33］。这些变化，在一定程度上反映出道制研究之未来趋向。

笔者认为，在现有道的学术成果基础上，需要进一步展开的研究，大致集中在以下几个方面。

一是就已提出的观点进行检验和继续讨论，使之更具有确切性。任何一种观点或看法产生后，是否符合历史实际，是需要重新放回到历史当中加以检验的，只有顺利地通过了检验，才能增强其确切性，并得到普遍的认可。而思维的方式、观察问题的角度，甚至使用的资料、概括的程度，都会对结论产生影响。例如，明清时期的“道”是不是一级地方政权，恐怕不能不进行分阶段考察，而且不能仅依据外在的形式，要看其职掌变化、内部结构演变，结合行政学的相关理论和基本史实，然后方可综合，做出结论。当然，防止以现代的行政管理制度套用于古代政治制度史研究，是必须予以强调的。再如分守道与分巡道，学者们或认为是“驻守”与“巡察”，或认为都是“巡察”。对此，不能望文生义，主观臆断，必须详探史实，细予考稽。还要关照到历史发展的阶段性，不同的历史时期，制度的规定性往往会有一些变化，或者日益暗淡，有的变化显现于具体规则，有的变化则潜藏于操作环节。前者易于觉察，后者需周密分析，更何况道制跨越数百年，不可能脱离于“永恒的是变化”这一真理之外。再者，若认为设道之原因，在于每省疆域过于辽阔，或者三级制系统管理幅度过大，此与道制设计者的初衷，与道制初始职能、后来的转变之逻辑关系，诸家表述仍然不很清晰，客观性尚弱。所以笔者主张，对明清道制研究中存在的问题进行分别研究，以使操作更加细致，达成的结论更加确切。

二是拓宽研究范围，使明清道制研究既深入又广泛。已有的关于明清道制之学术研究成果，基本上涉及了道制的主体内容，“道”在制度上的轮廓，初步展现于人们的面前。如明、清道制之区别，已基本清晰展示出来。这是一个成就，但还存在着一些遗憾，其中比较突出者，是给人以“孤零零”的感觉。道制是中国古代政治制度发展、演变的产物，溯其源寻其流，对道制进行纵向考察是必须的，然而又是不够的。道制在明清地方政治体制中，上承于省，下临府、州县，地位特殊。道职与上、下级之间的权限界定，道官与上下级、与同僚的关系，多数没有被学术界真正揭示出来。例如，研究者纷纷指出二参、副佥与布按二司关系日益疏远而终属于督抚，但还是停留在一般叙述上;守巡道职能转变过程中对府州县政务的渗透，大多泛泛而论。由于缺乏种种横向的观察，目前“道”基本上还是以“孤零零”和“阴朦朦”的形象矗立在人们面前。

三是对明清道的研究，应向制度之外扩展。前面所介绍的学术研究成果，都是对明清道制的有益探讨，这是一个良好的开端。道之作用及其历史地位，很大程度上在于道员，在于其所处之政治时代与周围环境，说到底，在于人，尤其是权力的赋予者与执行者。就制度论制度，未必不可，不过，这样描述出来的制度，缺乏一种活灵活现的生机，往往表现为一种机械般的呆板，停留在历史的表象。从人的角度去考察制度，我们就会看到制度在实施当中的真实面目，看到历史的深奥。因为人的活动，是对制度、体制的最好检验，制度之优长、弊漏，都会在芸芸众生的川流不息中显露出来。在此方面，梁元生之著《上海道台研究》［34］，李国祁对清末海关道及办洋务的道之分析，应视为一种启示而予借鉴。

总之，目前为止，有关明清道的研究的基本状况是，研究的问题从广义来说局限于制度史范围内，对具体问题的考察并不集中，基本上没有形成“焦点”。但是，正因为如此，道制的主体内容，被相对分散的研究初步展示了出来，道制研究形成了开端。纵向研究是主流，横向研究存缺憾;专论制度是研究特点，触类旁通，尤其从“人”的角度的探究则为不足。这是一种状况，也是一个希望，因为正是这些研究成果，为道制研究的深入开展奠定了坚实的基础;也正是这些研究成果的存在，使我们看到了新的探索空间，看到了下一个目标。

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