上海政府门户网发展初探

2011-08-15韩振武

杭州电子科技大学学报(自然科学版) 2011年6期

韩振武

(上海财经大学人文学院，上海200439)

0 引言

地方政府网站是政府机关面向社会公众、企业提供服务的窗口，是电子政务建设和应用成果的展现。提高政府网站建设和管理水平，不仅是推进行政管理体制改革，加快服务型政府建设的要求，也是收集和引导网络舆情，促进社会和谐发展的要求。有研究者发现，中国省市县政府网站总体上呈现由高到低的“阶梯式”发展态势，省级政府网站相对较好，地市级政府网站稍弱，而区县政府网站发展水平滞后。［1］中国软件评测中心等单位进行的2010年中国政府网站绩效评估用户调查结果则显示，78.5%的网民对政府网站很不满意。满意度低的主要原因是网站内容质量不高:想要的内容没有。中国上海门户网近年在全国政府网站绩效评估中名列前茅，获工信部(电子情报所)颁发的中国政府网站信息公开领先奖。

1 中国上海门户网建设进展

中国上海门户网站2010年底组织开展网站测评和优秀案例、世博贡献奖推选工作，范围包括全市18个区县和45个市政府部门。测评由部门自查、专家测评和日常考核3个方面组成。测评发现，上海政府网站建设的进展主要有以下几个方面［2］:

(1)政府信息公开内容逐步完善

上海市率先在全国省级政府中推行信息公开制度，政务信息共享和人口、法人基础信息库建设取得阶段成果。初步形成网格化管理新模式，地理信息系统、应急联动、智能交通等重大项目不断进行深化整合［3］。2010年政府网站重点工作24项指标测评显示:区县网站指标优良率85%，部门网站指标优良率78%;部门网站在教育、社保、就业、医疗、交通、企业开办，区县网站在教育、医疗、交通等方面的网上服务评定优良率都在90%以上。2010年，各子网站报送信息75 977条，平均采用率77.48%。信息报送的及时性、规范性得到了提升。2010年，中国上海门户网站访问人次2 019万，页面访问量4.5亿;市政府部门和区县网站访问人次1.6亿，页面访问量27.8亿，比2009年略有增长。［1］

(2)网上办事能力有所提升

上海门户网站以政务外网应用为支撑，整合全市政府部门网上办事服务资源，提供跨部门协同应用信息共享、数据交换、业务协同等基础服务，为实现政府各部门之间业务处理和并联审批提供窗口平台。到2010年底，网上政务大厅集聚48个委办局669项行政审批事项和1156项其他办事事项。其中，网上可直接受理的审批事项384项，其他办事事项457项，并提供909项计1 044张表格供下载。2010年首次开展政府网站优秀案例评选工作，经网上公示、公众投票、专家投票，最终确定21个案例获选优秀案例。浦东新区“网上一次提交，窗口一次领证”;市工商局推行网上申报、网上审查、反馈和公告，年检办事效率提高，企业办事成本降低，网上年检平均月访问近700万人次;市人力资源社会保障局12333在线智能咨询服务系统实现“用户咨询问题锁定”和“回复问题准确”两个100%。

(3)互动交流全市覆盖

2010年市委领导、市长信箱公开回复选登信件914封，公开建言献策557封。网上领导信箱覆盖市、区县两级政府所有部门和全市所有乡镇街道。全年开展在线访谈21期，市民提问1 719条;14个市政府规章草案上网征询民意。政民互动平台还集聚了“民警微博”，“区长网上办公”等具有品牌效应和影响的互动专栏30多个。上海门户网站会同市民政局、司法局和人力资源社会保障局网站进行网站无障碍改造试点，成为中国第一个有组织、规范化完成无障碍改造项目的省级政府门户网站，荣获工业和信息化部(电子情报所)颁发的“中国互联网最具影响力政府网站”、“服务创新型政府网站”称号。“11·15”特别重大火灾事故后，上海门户网站设计专门的平台，开展“我为城市安全献一计”活动，围绕消防安全、建设工程、交通运行、安全生产等领域的问题征集市民意见和建议。

(4)网站安全建设成绩良好

上海世博会召开前夕和期间，门户网站会同市公安局共建“世博进沪车辆通行证网上专栏”，表格下载近100万次。门户网站“在线访谈”，市旅游局网上诠释参博细则、推广便民服务举措。在“迎世博，上海城市公众满意度调查活动”活动中，经近80个行业协会或有关机构推荐共有3 100多家企业参与调查，累计参与投票市民近50万人次(总票数900万票)共生成榜单554个，成为市民参与城市发展和指导市民生活的重要平台。2010年11月，门户网站被评为“上海世博会窗口服务先进集体”。市政府网站加强网站管理和安全防范、拓展网上服务满足公众需求取得良好进展。“安全等级”、“安全事件”和“系统安全”现场测评总体良好率为84.0%。

为举办一届成功、精彩、难忘的世博会，中国政府和上海地方投入了大量人力、物力，政府相关网站也围绕中心任务做了许多工作，但世博会前后上海还是发生了杨佳袭警、楼脆脆、钓鱼执法，胶州路教师公寓特别重大火灾等多起公共安全事件，政府维稳的成本居高不下，公民的幸福感、安全感不敢高估，暴露出管理体制、治理理念等方面的不足。

2 地方政府网发展的制约因素

随着城市高速发展和人口快速膨胀，城市运行安全问题日趋复杂，形势更加严峻，城市安全管理的手段、方法、理念有待完善提升。上海市要求各区县部门将网站建设与加快政府职能转变、创新行政管理体制紧密结合，与“为民、便民、利民”紧密结合，通过深化信息公开，进一步提升网站的影响力、权威性;通过构建网上行政审批平台，进一步提升网上办事服务能力和水平。但目前仍面临下列几个制约。

(1)多头管理问题

在政府网初创阶段，各区县一般是依靠各自对网络的认识和本地基础，特别是当时主创人员所在的单位来确定主管部门的，这也就造成后来的多头管理。2010年上海10个中心市区政府网站主管部门为区政府办的4家，主管部门为区委办的1家、主管部门为区委宣传部的2家，主管部门为区科委的2家、主管部门为区信息化委员会的1家。目前的几个主管部门对政府网的建设各有利弊。区政府办综合协调功能较强，区委办的政治权威性较强，科委的技术力量较强，宣传部的外宣功能较强。但上述四个部门来主管也都有各自的不足，如区委办可能受党政分开影响不便管理政府序列的单位，而科委的综合协调能力则不足。若能直属区政府管理的话地位较高，易于及时掌握信息和处理信息。但能否真正发挥作用，还要取决于门户网负责人的个人能力、利益相关者的压力及政府首长的态度。

中国上海门户网由上海市政府新闻办设计的“中国上海”网和市政务公开办设计的“政务公开”网2002年合并而成，隶属于上海市政府办公厅，具体工作部门“中国上海”政府门户网站编辑部，负责市政府各部门和区县政府子网站的业务联系、指导和协调。它没有直接领导各区县的权力，也不掌握各部门网站资金、设备、人员的配置。所以在日常工作中可能受制于块块管理体制，无法迅速实现理想目标。如在2010年工程建设领域专项治理工作政府网站评估中，上海市得分未达全国平均分，其中诚信信息公开、案件查办和咨询投诉指标得分为零。［4］

(2)机构、人员、资金保障不均衡

2010年，上海市10个中心城区有负责政府网站日常运营维护专门机构的9个;机构编制多为4－8人，最多的14人，最低的0人。目前实有全职工作人员一般4－6人，最高的8名，最低的0名;兼职工作人员一般没有，但最高的46人。专项运营经费最低的10万元，最高的329万元;现有服务器最多的21台，最低0台。服务器管理方式为自管的6家，托管的4家，托管单位分别是东方网、中国电信、区科委。政府门户网急缺既懂公共管理又懂信息技术的人才。“在一些部门一些领域，我们花了大价钱使外国的科学技术成为了中国的第一生产力，而我们花了大力气培养的中国的科教人才反而成了外国的第一生产力”。［5］目前一些地方的政府网主管既无专业知识，又无服务意识。

(3)服务理念问题

中国上海门户网以努力建设“服务政府、责任政府、法治政府”为目标，以为民、便民、利民为宗旨，以发布政府信息、拓展网上办事、提供便民服务和开展互动交流为主要内容。但从测评反映出的问题看，目前政府网站网上互动形式大于效果。2009年区县网站不达标106项，经整改达标率86.8%;部门网站404项，经整改达标率仅为61.6%。未达标指标包括:领导信箱典型案例、处理结果网上公开，开展在线访谈，网站访问人次等。2010年上海10个中心市区领导信箱接收有效信件数量最多的3 956封，最少的186封;其中区县领导批示(亲阅)比例最高的达100%，比例最低的为0.2%(4封)。区县、部门对门户网站内容保障工作也仍需加强，个别单位信息维护联系人机制未得到切实落实，维护更新不及时，断链、错链现象时有发生。2011年9月5日，“11·15”特别重大火灾的受灾者网上报料:“4 480万元的善款仅有420万元发放到受灾者手中!”新华网等媒体报道及时。但截至9月21日，上海市民政局网、静安区政府网对此都没有任何回应。市民政局网的社会救助与救灾减灾栏目消息停留在5月20日;静安区民政局的最新公开信息停留在6月20日;静安区政府“11·15火灾专题报道”的媒体关注栏停留在6月17日的解放日报消息。9月20日上海慈善网才公开了粗略的“11·15”火灾社会捐赠资金来源和使用过程性的支出情况。

(4)求稳惧变心理

从近年的各层次评估结果观察，地级以上市及部分条件较好的县(市)政府网的技术已经过关，但内容尚未充实，服务尚待提高。上海财经大学公共政策研究中心对中国省级财政透明度的调查发现，津贴补贴和奖金项目明细支出内容、差旅费项目的明细支出内容、本级财政累积债务按期限结构分类的政府债务金额、本级政府直属各国有企业集团(总公司)年度合并利润及利润分配表等细节的财政信息，所有省份均无法获得和未能提供。经济分类的信息如:工资、奖金、福利、办公费、水电费、差旅费、公车数量等成了最忌讳的信息。［6］各地的心态是担心自己太超前，不是担心自己太落后。有些地方也想公开，但怕走得太快带来麻烦，所以眼睛看着中央的规定，严格按照指令来。前年一马当先的省份在后两年其公开程度有大幅度下降。［7］一些部门和地方还自由解释保密法，随意决定不公开的范围。

(5)测评设计问题

广泛有序的公民参与是取得成功的发展绩效的关键。目前，政府网测评的主体范围仍显较窄，测评专家组中大部分成员来自各区县、部门网站的管理人员，社会监督员只有1名代表，政府系统外的专家也只有1位代表。在参加专家测评前，在杨浦区、松江区、虹口区进行了小范围的问卷调查，回收的37份问卷中回答利用过上海市政府门户网的只有15份，部分市民没有还听说过有政府网，反映出政府网站在扩大应用、宣传推广、提高访问量等方面需进一步加强。对“您认为政府网还需要在哪些方面改进?”问题，被调查者回答集中在:互动、公众监督功能比较差，相关部门回馈等待时间比较长。有的受访者直接回答:“新闻信息真实性值得怀疑”，希望“为民办事，不要太多官腔”。