河南省食品安全保障体系建设的着力点

2011-08-15刘红军

河南广播电视大学学报 2011年1期

关键词：保障体系河南省食品

刘红军

（河南广播电视大学，河南郑州 450008）

河南省食品安全保障体系建设的着力点

刘红军

（河南广播电视大学，河南郑州 450008）

建设河南省食品安全保障体系，应坚持预防为主、全程治理、风险治理、责任治理、社会治理和效能治理理念，强化源头管理、过程管理和违法违纪责任，从“上合国法，下合省情，突出特色，便于执行”的视界，完善食品安全法规体系、管理体系、科技支撑体系、环境治理体系和社会保障体系。

食品安全；预防为主；风险治理；科技支撑；保障体系

进入21世纪以来，特别是“十一五”期间，我省在提高食品安全水平上取得巨大成绩。但还应看到，近期媒体披露的涉及我省食品安全的报道仍然不少，健全与发展河南省食品安全保障体系，提高食品安全保障水平还有很长的路要走。明确河南省食品安全保障体系建设的着力点，对于提高食品安全保障水平意义重大，本文试就此问题予以论述。

一、河南省食品安全保障体系的内涵、结构、建设原则与理念

1.河南省食品安全保障体系的内涵、结构与建设原则

（1）食品安全保障体系概念内涵

关于食品安全保障体系概念的内涵，多数食品安全研究文献未述明。综合学术界的前期研究成果，可以认为，食品安全保障体系是，为保障食品安全，由食品安全管理者、食品安全科技研究者、食品生产经营者、消费者等食品链所涉方构成的互相联系、互相制约、有序可控的开放性复杂巨系统。

（2）食品安全保障体系的结构

关于食品安全保障体系的结构，学术界表述不一。一种观点认为，食品安全保障体系大致包括标准体系、评估体系、监测体系和管理体系四个方面。［1］另一种观点认为，食品安全保障体系包括构造层、关系层和机制层。［2］综合上述研究成果，可以把食品安全保障体系的内部结构大致划分为保障队伍与硬件设施、科技支撑体系、制度体系（含法规体系、规管制度体系）、社会保障体系和环境保障体系等几个互相联系、互相制约的子系统。

（3）河南省食品安全保障体系建设原则

食品安全保障体系建设可在全球、国家集团（如欧盟）、国家、地区或领域及企业等不同的层面展开。河南省食品安全保障体系属省域体系，是我国食品安全保障体系的重要组成部分。建设河南省食品安全保障体系，应坚持“上合国法，下合省情,突出特色，便于执行”的原则。上合国法，就是符合国家食品安全有关法律法规；下合省情，就是符合河南省的省情实际；突出特色，就是突出河南省特色；便于执行，就是突出适用性、操作性、具体性，能够有效提升河南省食品安全水平。

2.河南省食品安全保障体系的建设理念

任何科技创新与制度创新，都不是空中楼阁，都应构建在科学的理论基础之上。综合国内外食品安全保障先进理论与成功实践，可以认为，建设河南省食品安全保障体系，应遵循以下理念：

（1）预防为主理念

预防为主是古今中外治水、医疗、食品安全保障的理念与方法。孙思邈《千金方》中“上医治未病之病”，《黄帝内经》中“圣人不治已病治未病”，［3］现代西方发达国家广泛应用的HACCP、GAP、GMP等食品安全控制理论、技术与方法，均强调预防的重要性。［4］食品链是一个庞大的开放系统，只有坚持预防为主，才能最有效、最可靠、最经济地提高食品安全水平。根据预防为主理念，构建食品安全保障体系，应当强化源头管理，防患于未然，最大限度地消减食品不安全因素与隐患，把问题解决在萌芽状态，搞好技术预防、制度预防、措施预防和社会预防。

（2）全程治理理念

全程治理是现代食品安全控制理论的基本理念。［5］该理论的基本点是，把食品安全的控制措施，建立在从农田到餐桌、从生产到消费的整个食品链上。根据全程治理理念，构建食品安全保障体系，应当对食品生产经营（从农田到餐桌、从生产到消费）进行全过程的治理，做到食品安全规管制度对整个食品链的全程覆盖、全程预防和食品安全措施的全面化、系统化与一体化。

（3）风险治理理念

风险治理是食品安全风险分析理论的基本理念。其基本点是，应用已掌握的科学技术知识和信息，分析食源性危害出现的可能性及其后果的严重性，确定食品安全保护水平，采取必要的行动，使消费的食品在风险方面处于可接受水平的系统方法。［6］风险治理是现代食品安全保障体系的科学基础。根据风险治理理念，构建食品安全保障体系，应当建设先进的食品安全科技支撑系统，科学实施风险分析，搞好食品安全风险评估、风险管理和风险交流。

（4）责任治理理念

责任治理是利益相关者理论的基本理念。根据利益相关者理论，政府、农户、生产商、销售商、消费者等利益相关者在食品安全保障中都有各自相应的责任和权利。［7］根据责任治理理念，构建食品安全保障体系，应当建立健全食品安全责任体系，明确规定利益相关者的政治责任、法律责任和社会责任。根据当前食品安全形势，要加重对违规、违法和不作为责任的处罚力度。

（5）社会治理理念

社会治理是现代西方社会治理理论的基本理念。该理论强调治理主体多元化，管理对象的全面参与和管理过程的上下互动。［8］根据社会治理理念，建构食品安全保障体系，应当健全社会保障体系，坚持食品安全治理主体的多元化，把保障食品安全作为全社会的共同责任，在充分发挥政府治理作用的同时，积极推动企业、消费者、食品行业协会、社会团体、群众自治组织和新闻媒体等参与食品安全治理。

（6）效能治理理念

效能治理是新公共服务理论的重要理念。［9］效能治理强调功效与价值、目的和手段、过程与结果的统一。根据效能治理理念，构建食品安全保障体系，应完善监管体系，在监管体制、规则、资源、队伍诸方面，均进行必要的整合和集中，减少治理成本，提高监管效能，有效提升食品安全保障水平。

二、完善河南省食品安全保障体系的着力点

1.完善河南省食品安全法规体系

（1）正确把握构建河南省食品安全法规体系的基本方向

①正确把握合法性与先进性、科学性、适用性的关系

一是坚持合法性原则。河南省食品安全法规体系是国家法规体系的重要组成部分，构建河南省食品安全地方性法规体系，必须与国家法规体系保持一致，坚持合法性原则。所谓合法性，就是与国家的基本法、部门法、实体法、程序法等上位法相契合，坚持国家法律的基本原则、基本精神，有明确的法律依据，否则就是非法的。

二是坚持先进性与科学性原则。坚持先进性与科学性，就是运用现代先进的、科学的立法理念与技术来创制我省食品安全地方性法规规范。并在制定我省食品安全标准，建构检验检测体系、预警体系、监管体系、信息体系、信用体系等食品安全保障子系统的过程中，吸收与应用自然、社会、人类思维一切领域的先进科研成果。

三是坚持适用性原则。坚持适用性原则，就是从河南省省情实际出发，在保持与国家基本法、部门法、实体法、程序法等上位法相契合的基础上，创制适合河南省经济与社会发展实际需要的、能切实规制河南省食品安全的地方性法律规范。

②贯彻上位法精神，强化地方性法规的特色性、具体性、严密性、操作性

一是体现河南特色。要在上位法基础上，根据河南政治、经济、文化与社会情况，针对河南的特点，分析特殊矛盾，解决特有问题，探索河南食品安全保障特有规律，并依据其特有规律，实施河南省食品安全法规制度创新，在国家法规体系中体现河南特色。

二是体现地方性法规的具体性、严密性、操作性。近几年，国家为加强食品安全出台了一些法律法规。其中一些规定比较原则。要贯彻国家的食品安全法规，需要结合河南省的实际，将上位法具体化、精细化，增强可操作性。

三是体现地方性法规的配套性。由于多种原因，当前我国食品安全法规体系还不够完善，不少方面还不十分具体。我省食品安全法规的创制，要紧随食品安全形势的发展变化，搞好对上位法的配套与补充。

（2）我省食品安全法规体系的构建重点

①完善我省食品安全保障体制

我国食品安全现实行多级递阶管理与多段递阶管理相结合的管理体制。在纵向管理上与国家行政管理层次相匹配，实行多级递阶管理。在横向管理上与国家行政管理内设机构相匹配，实行“一个监管环节由一个部门监管”的分段递阶管理。当前我省应建全与完善以各级政府牵头，相关职能部门分段管理的食品安全全程监管体制。其着力点是：

第一，强化各级食品安全委员会职责，加强对食品安全工作的领导。各级政府要健全与完善食品安全委员会，令其代表政府对区域内食品安全治理负总责，相关职能部门按照职责分工各自承担管理职责。

第二，完善食品安全横向监管体制。牢固坚持“一个监管环节由一个部门监管”的原则，切实实施分段递阶管理。其着力点是：明确界分卫生、农业、林业、渔业、商务、质量技术监督、工商行政管理、食品药品监督管理等有关部门的职责。明确各环节结合部、交叉部的监管责任，形成不交叉，不脱节，环环相扣的监管链条，避免因接口不明确而发生推诿扯皮问题。要明确“前店后坊”等现场制售食品业态的监管职责。

第三，完善食品安全纵向监管体制。其着力点是：完善各级政府对食品安全负总责体制与属地管理体制。坚决消除地方保护，强化食品安全行政问责制。当出现地区性重大食品安全事件时，当地行政责任人要承担相应的后果。执法机关有执法不严或利用职务之便牟取私利的情况时，政府应严格按照相关规定进行处理。

②加快我省食品安全法规立法进度

现阶段我省食品安全地方性法规存在陈旧、粗疏等问题。《河南省食品卫生条例》、《河南省植物检疫实施办法》、《河南省生猪屠宰管理条例》等法规均为上世纪八九十年代出台，不少规定已经不适合当前食品安全保护的需要。根据当前实际，我省应抓紧制定与出台《河南省食品安全条例》（或《河南省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》）、《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》、《河南省食品市场准入管理办法》、《河南省食品流通过程监管办法》、《河南省食品卫生许可证发放管理细则》、《河南省食品从业人员卫生规范》等。

③强化食品安全责任

我省应出台有关法规，在强化食品安全责任方面，紧扣我省实际，做出全面具体的规范。其着力点是：强化食品生产经营许可，进一步明确食品生产经营的相应义务。完善禁止生产经营的食品目录，明确禁止生产经营的食品范围。进一步明确食用农产品在流通过程中相关主体的管理责任。针对小作坊、摊贩的食品经营活动及其监管提出细致具体的规范和要求。对从事餐饮具集中消毒的经营者实施卫生许可，以加强监管。加重食品生产经营者、管理者的违规违法责任，加大对违规违法行为的打击力度。

2.完善我省食品安全管理体系

（1）完善我省食品安全管理制度

①完善产品质量认证制度

我省是一个农产品、食品大省，目前已开展食品质量安全市场准入认证、无公害农产品认证、绿色食品认证、有机食品认证与绿色市场认证。我省现阶段应以无公害农产品质量认证为重点，围绕无公害农产品质量认证建立食品安全质量认证制度。其着力点是：紧紧围绕农产品、食品的质量安全管理，责成各级农业和食品行政主管部门，加大无公害农产品认证的力度、步伐与规模。要完善无公害农产品认证工作体系，形成全省统一、运转有效的工作机制。进一步提高无公害农产品认证标志的社会知名度。积极推进统一认证、统一标志、统一标准、统一监督和统一管理的质量认证“五个统一”制度。突出产地认定，推进农产品认证。强化标志管理和证后监督，坚决打击、取缔花钱买标志的现象，转变食品质量认证宣传方式。

②完善食品卫生管理制度

第一，完善食品生产卫生制度。我省应出台具体措施，鼓励生产经营者实施危害分析与关键控制点体系（HACCP）等国外先进的食品生产经营制度，实施 “良好生产规范”（GMP）、良好农业规范（GAP）、卫生标准操作程序（SSOP）。第二，完善食品销售与餐饮经营卫生制度。第三，完善食品卫生监管制度。完善食品生产经营企业的卫生许可证制度；加强对各类食品进行卫生学监测和检验；强化对利用新材料生产的新食品、食品添加剂和食品用工具、容器、设备、包装材料的卫生学鉴定。加强对食品从业人员的健康检查；强化对食品生产经营过程进行现场检查和巡回监督；依法查处食品卫生违规违法案件。

③建立健全食品质量安全追溯制度

所谓食品质量追溯制度，就是通过建立一个蕴含从初级产品到最终消费品各个阶段资料的食品信息库，来确定产品的身份、历史和来源，监测与控制不安全食品对消费者的影响。建立健全我省食品质量安全追溯制度的着力点是：建立健全生产经营信息记录制度、食品及其材料标识制度和电子化食品安全追溯系统（平台），完善我省数字化食品安全信息数据库。

④完善我省食品安全信用制度

建构完善的食品安全信用制度，有利于从根本上保障消费者的身体健康和生命安全。完善这一制度的着力点是：完善我省食品安全信用管理体制，加强食品安全信用管理的领导与协调；在人力、物力、财力上加大投入，落实专人和专项资金，为做好食品安全信用管理工作提供保障。建立健全食品安全信用体系长效管理机制。完善我省食品安全信用信息征集制度、信用评价制度、信用披露制度和奖惩制度。

⑤建立健全食品安全应急制度

建立健全这一制度的着力点是：第一，加强领导，建立健全各级食品安全应急指挥系统。应根据中央统一指挥，地方分级负责的原则，建立各级食品安全应急指挥中心，对突发食品安全事件实行统一指挥、统一部署、统一行动。建设反应快捷、运转高效、信息准确的应急管理信息和指挥平台。第二，完善食品安全事故应急预案，明确政府、企业和公民的职责。第三，加强食品安全应急物资、资金、机构与人员保障。第四，制定周详的食品安全应急措施。制定查找食品安全事故成因、源头与应对重点的措施；制定有效的救治措施和损害控制处理措施；广泛动员社会力量，促进全民参与食品安全应急管理。

（2）强化食品安全监管队伍、机制与措施

①加强食品安全监管队伍建设

其着力点是：增加基层食品安全监管队伍人员编制，改善当前监管力量不足的状况；提高食品安全监管队伍人员素质；健全食品安全基层监管网络。在乡镇所在地设立食品安全监管部门的延伸机构。建立与完善乡镇食品安全监管办，充实监督协管员。健全食品安全行业协会，强化行业自律。

②完善我省食品安全监管机制

其着力点是：进一步加强食品安全监管的组织协调机制、目标考核机制、综合评价机制、信用考核机制和责任追究机制。对非法生产经营高毒农药、兽药、瘦肉精、三聚氰胺等有毒有害物质的窝点、渠道，要坚决查处打击。对明知禁用，人为添加有毒有害物质的种植、养殖等食品生产经营单位与个人，其主观恶意明显，社会危害极大，要依法严惩。对非法制售、使用有毒有害物质疏于监管，严重失职，导致其流入种植、养殖等生产经营环节，造成严重后果的地方政府及其职能部门及其责任人，要依法依纪追究责任。对执法不严，有法不依，徇私舞弊，与不法分子沆瀣一气，给群众生命健康造成极大隐患的动植物检验检疫人员，必须毫不手软地依法严惩。

③强化食品安全监管措施

第一，加强对农业生产环节的监管。一是加强对农业投入品的监管力度。要开展经常性的农药市场监管活动，严厉打击违法生产经营禁用高毒农药的行为。要认真开展饲料质量安全监测，查处在饲料原料和产品中添加有毒有害化学物质的行为。要把肉类、禽蛋、食用水产品、蔬菜、水果和茶叶中农药残留、有毒有害化学物质作为监测与查处的重点。二是规范种植户、养殖户生产行为。各级政府应制定详细的农产品生产规章，规定农民在农业生产中详细记录有关原材料、畜牧生产方式、动物迁移以及销售情况，以协助实施质量安全监控措施并实现食品的可追溯性。在农业生产经营过程中，引导农民实施良好农业操作规范（GAP）、良好兽医操作规范（GVP）、良好水产养殖规范（GAGP）和良好管理操作规范（GMP。在生产环境方面，应积极推行清洁生产，强化环境管理，加强绿色技术应用。三是提升农业产业化水平，推进农业发展方式转变。可通过示范园区带动、龙头企业拉动、新型组织推动、服务体系联动等转变农业发展方式。同时，加大对违规违法使用农药、兽药与添加剂的打击力度。

第二，加强对食品生产企业的监管。一是要加强对食品添加剂、食品配料等食品投入品生产与使用的监管。建立食品添加剂备案制度和食品配料备案制度。二是强化过程管理，引导食品生产企业实施风险分析和关键监控点制度（HACCP），实施良好管理操作规范（GMP）、卫生标准操作程序（SSOP）等。三是要加大对食品生产加工环节的整顿力度，加大食品质量监督抽查和执法打假打劣力度。要对食品安全风险较高、投诉举报较多的小企业、小作坊进行大力整顿，解决行业内影响食品安全的普遍问题。

第三，加强对流通环节的监管。完善食品质量安全市场准入制度，推行分级分类监管制度。进一步完善食品市场行政监管、经营者自律和社会监督等长效监管机制。深入开展重点品种、重点区域、重点企业、重点市场和季节性、节日性食品市场的专项执法检查。加大对食品流通环节的整顿力度。严格食品流通许可制度和食品经营主体市场准入，查处无证、无照经营和超范围经营食品的行为。通过改善和提高食品流通环境与服务质量，合理引导居民消费。

第四，加强对消费环节的监管。进一步规范卫生许可，严格准入制度；强化小餐饮卫生监管，完善食品原料索证制度，大力推进餐饮业卫生监督情况公示制度试点，完善餐饮从业人员健康管理制度。加大对餐饮服务环节的整顿力度。严格餐饮服务许可制度，查处无证经营行为。以学校食堂、建筑工地食堂、农家乐旅游点、小型餐饮单位为重点，加大重点环节的监督检查力度，开展餐饮消费环节专项整治和专项检查。

3.发展我省食品安全科技支撑体系

（1）建立健全食品安全风险评估系统

食品安全风险评估系统是现代食品安全科技支撑系统的重要支撑基元。我省应积极参与国家食品安全风险评估体系建设，并在国家食品安全风险评估体系的框架内，完善与本省相关的食品安全风险评估系统。要根据国家有关法律法规，成立省、市、县的食品安全专家委员会。

（2）完善食品安全标准体系

食品安全标准是生产经营安全食品的基础。完善我省食品安全标准体系的着力点是：积极参与研究制定国家食品标准，并根据河南省食品安全管理的需要构建本省地方的食品安全标准体系。加大对食品安全国家标准与国际先进标准的实施力度，完善我省食品安全地方标准。近期的重点是抓好可食用农产品、加工食品地方标准的修订与完善。要对不适应食品安全需要的我省地方性技术法规、标准进行整合、修订，依据风险评估结果，参照国际标准、国际食品安全风险评估结果和国家标准，制定符合我省实际的省域食品安全标准。要积极推进我省食品安全企业标准的建立与完善。建立食品安全标准的完善机制。健全食品安全标准的问题反馈机制和信息集成传播机制。

（3）完善我省食品安全检验检测体系

第一，加大投入力度，提升我省检验检测机构的检验保障能力。随着现代毒理学、医学与食品安全学的进步和人们对食品安全机理认识的深化，食品检测指标限量值的逐步降低，食品安全对检测技术的要求越来越高。为适应新形势下的检测工作，各级政府应该加大食品安全科技的投入，加强质检机构硬件建设，不断充实新的仪器设备，配备先进的测试手段。第二，要整合食品安全检验检测机构，强化食品安全检验检测体系建设。要建立功能强大的检验检测资源数据库、数据库群和相应的网站。第三，建立健全我省食品安全检验检测机制，提升检验检测管理的科学性、资源的社会性和信息的共享性。

（4）加强我省食品安全信息体系建设

信息体系是食品安全保障体系的重要科技支撑。加强我省食品安全信息体系建设的着力点是：明确省、市、县人民政府及其有关部门关于食品安全信息的管理职责。建立统一、协调和权威的食品安全信息收集和分析机制。建立健全多元化的食品安全信息网络，建立现代化的食品安全信息收集与分析、跟踪、风险预警、信息发布系统和信息咨询服务系统等，推进信息共建共享。

4.完善与发展我省环境治理体系

环境污染是影响食品安全的重要原因，完善与发展环境治理体系，是食品安全的治本之策，也是建设与发展我省食品安全保障体系的必然要求。完善与发展我省环境治理体系的着力点是：

（1）强化各级政府的环境治理责任

各级政府要对本辖区的环境质量负责，充分认识走可持续发展道路的重要性，在研究经济社会发展的重大战略和重大项目时，应充分考虑环境保护的要求。要完善环境保护行政领导责任制，真正做到一把手亲自抓、负总责，真正落实主要污染物排放总量控制计划。

（2）调整产业结构，转变生产方式，改善能源消费结构，防治各类环境污染

在制定本辖区经济发展综合决策、能源工业发展、产业发展政策及相关经济政策中应充分考虑保护大气环境和控制大气污染；要应用先进环境保护技术，淘汰高污染产业，大力发展清洁型、环境保护型产业，防治大气、水体污染。要发展清洁能源，改善能源消费结构；要淘汰落后生产工艺，防治工业废气废水污染。要实行先进生产方式与技术，防治化肥、农药、重金属对土壤的污染。

（3）完善环境监督管理制度

要进一步加强大气、水体、土壤污染防治的制度建设。加强城市烟尘控制区的监管，提高建设烟控区标准和监测频率，配备烟尘总量计量装置。要完善我省环境管理体制，加强环境保护执法监督管理。