我国石油产业规制问题研究

○郭启辉

（华中科技大学经济学院 湖北 武汉 430074）

我国石油产业规制问题研究

○郭启辉

（华中科技大学经济学院 湖北 武汉 430074）

我国石油产业在政府的规制引导下，进行了一定程度的市场化改革，取得了一定的成绩，但是在规制体制方面仍存在不少问题。本文分析了我国石油产业规制中存在的不足，并提出了改革目前我国石油产业规制的对策建议。

石油产业 产业规制 改革建议

近年来，为适应市场化需要，我国石油产业在政府的管制及引导下，进行了一定程度的改革，通过对国内石油石化行业的重组，目前初步形成了中石油、中石化和中海油三大石油一体化公司有限竞争的格局。此外，还撤销了原有的行业总公司，其原先的政府职能则分别由国家石化局、国土资源部等部门来承担。改革国内原油与成品油定价机制，推进中石油和中石化在美国证券交易所和上海证券交易所成功挂牌上市等很多措施为石油公司的企业化经营打下良好的基础。在看到取得成绩的同时，我们更应该清醒地认识到我国目前石油产业规制体制方面仍还存在不少问题，这就要求我们深入分析当前我国石油产业规制中存在的弊病，提出相应的政策建议，以更有效地应对我国石油安全、环境保护以及国际石油市场竞争日益激烈的压力。

一、我国石油产业规制存在的问题

1、规制机构多，分工不明确

目前，我国石油产业的规制机构主要有国家发改委下设的能源局、财政部、商务部、国土资源部、国家环保局、国家海洋局、国家税务总局、国有资产监督委员会等多个部门，规制的内容包括价格、安全、环境、资源保护、进出口管制等问题。规制机构多所带来的直接问题是各个部门之间分工不明确，过于分散，不同的部门之间往往出现同一项事情却由多个部门同时来负责，由此导致在一些关乎石油产业发展的重大发展战略和政策措施问题上缺乏统一协调与深入调查。这种规制机构分工不明确的情况不仅造成了管理资源的浪费甚至加大了部门间协调的工作量，也更损害了整个产业的效率。与这一情况形成鲜明对比的是，据相关统计发现，在这些部门中专门负责石油产业规制的人员却总共还不到五十人。在具体规制方面，各部门往往将石油、化工和煤炭等行业混合在一起，而并没有设立单独的石油规制处，由此造成规制处内部管理人员既不够集中也不够系统。对石油行业而言，其质量、安全、环保、项目等监管与其他行业相比有着特殊性，这些涉及多行业进行监管的部门，不可能对每个行业都能驾轻就熟，这就造成规制力量比较薄弱，所有这些不但损害了国家对石油产业规制的力度与效率，而且也对我国能源可持续利用与平衡发展的协调控制造成了恶劣影响。

2、相关监管法规不透明且滞后

规制机构多、分工不明确，由此带来的直接后果便是部门之间缺乏政策的统一协调，而缺乏政策协调的后果便是我国相关石油工业法规制定不透明且滞后。与国外发达国家相比，我国在石油立法以及司法的理论探索与实践经验方面准备得还不够，有些现行的石油法规甚至还带有一定程度计划经济时期的烙印。目前，我国石油行业现行的法律法规主要是由《矿产资源法》及其配套法律法规所组成，而没有一部完整的《石油法》或者《天然气法》。《矿产资源法》及其配套法律法规主要涉及石油天然气的矿权及其转让、质量、税费、安全、土地、对外合作、环保、管道安全、油气资源管理体制等以石油上游行业为主的法律法规体系，而对于石油行业中下游领域的法律框架则十分缺乏。除此之外，由于我国的政治国情以及石油行业对国家安全的重要性，在对石油天然气行业管制方面目前还是主要依靠政策性文件与行政性审批，缺乏透明度和稳定性，虽然有助于国家安全，但也容易引发暗箱操作等现象，这些都在一定程度上削弱了对石油产业的监管。

3、政府色彩浓厚，有效市场尚未建立

在实际运营中，我国三大石油公司的“政府”色彩浓厚，各公司在一定程度上仍然承担着政府职能。在此背景下政府的行政性垄断甚至有更为加强的迹象，其直接后果便是没有带来有序的市场竞争格局。在市场主体缺乏、有效市场尚未建立的情况下，也就无法谈及对石油产业的规制。整体而言，我国石油产业还是处于寡头垄断的格局下：在勘探开采等上游领域，由于三大国有石油公司之间是“划地域而治”且在对外合作方面拥有专营权，因此民营资本很难进入市场。另外，矿产许可证管理方式也仍未完全引入市场竞争机制，未能普遍采取招标方式对石油矿产权的开采发放矿产许可证，并且也没有为促使拥有许可证的公司积极勘探而制定更为严格的矿产许可证延期条件。在炼油和化工等中游环节，基本上国内大型的炼油厂以及化工厂都归属于中石油和中石化两大公司。在下游零售和批发等领域，我国目前还尚未完全向竞争各方开放零售业务，由于进出口方面还存在着政府控制，所以民营企业还必须通过中石油和中石化两大公司获得油源，批发业务的竞争也仅限于中国油和中石化。由此可见，政府色彩浓厚，有效市场尚未建立，使得我国石油产业难以适应开放和到国际市场上竞争的需要。

4、政策制定与监管职能没有相对分开

中国石油产业政府职能与企业行为经常交织在一起，会出现政府经常代替企业来做决策，干预企业日常经营活动等现象，由此导致的行政垄断和市场分割屡见不鲜。另外，我国大部分石油行业领域的政策研究与监督实施工作，目前主要委托或是依靠中石油、中石化和中海油来承担，尤其是中石油和中石化。所以，甚至不存在西方国家规制问题中规制者被“俘获”的问题，在我国这两者明显是一体的，三大集团公司能够轻易强化市场的优势地位，不利于公平竞争市场的形成以及吸引社会资金的进入。这些问题产生的根本原因主要在于政府管理手段仍以行政为主，难以割舍手中的权力，转变职能意识差，缺乏现代规制的观念。政府规制目前还无法适应石油行业开放以及市场化发展的需要，管理分散与职能交叉等弊端屡见不鲜，某些领域的管制甚至缺位。

5、价格形成机制不合理

由于当前我国石油产业的有效市场尚未建立，导致价格竞争不充分，现行石油的定价机制没有与国际市场接轨，价格的形成多是政府干预控制的结果，由此导致我国石油天然气的价格形成机制离市场条件的要求还比较远，经常出现市场供求与价格相背离的现象，进而对相关企业的正常经营非常不利，更损害了公正的市场秩序。发改委对石油产品定价时，基准主要是参考国际石油市场上石油价格的变化，由此造成这一价格忽视了国内市场供求的变化，甚至把国际上一些不稳定因素不加阻拦地延伸到了国内市场，如一旦中东地区局势发生动荡导致国际石油价格上涨，国内油价也会跟着上调，进而干扰了国内市场上石油的供需关系。除此以外，“中准价”的形成有时候甚至会出现三大石油集团公司在价外加价、搭车收费的垄断行为。

二、我国石油产业规制的改革建议

1、建立独立的规制机构，并确定其法律地位和法定权力

借鉴国际经验，我国应尽快设立以监督管理局或委员会形式的相对独立的石油产业规制机构，并将其直接隶属于能源政策管理部门的领导。所设立的独立的石油产业规制机构务必坚持依法规制，保证其规制的独立性、公正性以及透明性，规制内容可以包括财税规制、矿产资源规制、经济规制、技术规制、行业准入规制等。另外为了提高规制效率，应该实行一个“窗口”的规制模式，即将所有的规制职能统一归入这一规制机构中。

2、建立健全的石油天然气立法

对于我国石油产业而言，其改革与发展面临的最大障碍是行业内的垄断经营与市场分割等均还带有计划经济的烙印，这不但严重违反了市场经济发展的客观规律，而且造成我国目前相关反垄断以及反不正当竞争的法律法规难以建立。《石油法》、《天然气法》等的缺失不利于保障我国今后的能源可持续供给，进而不利于能源安全，更不利于塑造行业内公平公正与有序竞争的市场环境。此外法律法规不配套是我国能源法律体系的另一重大缺陷，比如《节能法》的配套法规及其实施细则就相当不完善，尤其缺乏促进节能的《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》等。对我国而言，健全的法律法规体系是石油产业规制改革的重中之重，也是石油产业市场化改革的基石所在。因此，有必要加快石油天然气立法，尽快出台《石油法》以及《天然气法》及其配套的法律法规实施细则。

3、区分自然和非自然垄断性业务，实行差异化规制政策

政府在制定相关的规制政策时，要区分自然和非自然垄断业务，实行差异化的规制政策。对于垄断程度更高的环节，尤其是由一家或少数企业垄断性经营的业务，要作为规制的重点，建立起模拟竞争机制的规制制度，政府对这些企业或不同性质的业务实行独立核算，或者不允许其同时经营竞争性业务，以达到削弱其垄断力量的目的，同时这也有利于发挥对那些非垄断环节的竞争机制。非自然垄断业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制，对于整个石油产业的健康发展都非常有好处。

4、变传统型规制为激励性规制

激励性规制方式主要包括区域间竞争规制、特许权投标规制、最高价格上限规制等方式。区域间竞争规制是指按区域来对所规制的企业进行划分，促使区域间相互竞争，以刺激区域内的企业提高效率的规制方式；特许权投标规制是指将原先给予企业的特许经营权，在到期结束后采用重新竞争投标的方式或者为促使拥有特许权的公司积极勘探而制定更为严格的特许权延期条件；最高价格上限规制是指政府不规定具体的价格，而是转而规定价格浮动的上限，在此范围内，企业有权自由变动，从而给予企业提高效率的积极性。这三种激励性规制方式对于改善经营管理，克服规制者与被规制者的信息不对称等具有十分重要的意义。

5、建立健全价格规制体制

合理的规制价格将会促使企业从自身经济利益出发，自觉地努力提高效率、降低成本。但是在实际中，由于被规制的石油企业拥有或多或少的市场垄断力量，所以对于规制者而言，要想提高社会的分配效率，必须制定出一个剔除企业垄断力量以后的最高限价。此外，政府要进一步转变管理方式，减少行政干预，更大程度地发挥市场在资源配置方面的作用。政府应尽量由价格的制定者转变成为价格的规制者，使石油价格既能与其他能源有着合理的比价，又能够反映我国的石油供需关系。虽然我国的原油与成品油等价格目前已经与国际市场接轨，但是在一些细则方面还不够完善，如油种选择、贴水确定、品质分类、风险规避、吨桶比规范等问题；对于成品油定价机制，需要解决与国际市场的时滞，进一步研究与国内成品油消费结构的结合等问题。

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[2]刁艳华：我国石油产业规制的理论与实证研究[J].资源与产业，2006（12）.

[3]苟三勇：对中国石油产业政府管制的分析研究[J].产业经济，2006（2）.

[4]夏大慰：产业组织：竞争与规制[M].上海财经大学出版社，2002.

（责任编辑：李文斐）