浅析韦伯官僚制理论及其现实意义

任阳洋

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116）

□社会·经济

浅析韦伯官僚制理论及其现实意义

任阳洋

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116）

官僚制的产生有其深刻的政治、经济、文化背景。韦伯从权威结构理论与组织类型、官僚制的内涵及其特征构建了官僚制，官僚制从诞生以来不断地遭到各种批评与指责，但是韦伯所开创的理性与科学的研究范式在目前仍然起着重要作用。中国面对当前“官僚制”发展不足的现状，要汲取人类文明的一切成果，吸收官僚制的合理因素，并结合中国自身的实际，建设有中国特色的“官僚”体系。

韦伯；官僚制；理性；评价；现实意义

韦伯被誉为“组织理论之父”，官僚制理论对世界各国的公共管理都起到了重要的影响。本文中的官僚制，是韦伯意义上的现代理性官僚制，即以法理型权威为基础，以专业化官僚为管理主体，以层级制为组织形式，以理性制度为运作规则的行政管理体制。官僚制作为一种高度理性化的组织模式，它的诞生有其特定的社会历史背景。

一 韦伯“官僚制”理论产生的背景

（一）社会政治背景

现代官僚制源起于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景之下，19世纪后半期，普鲁士通过三次王朝战争实现了德国的统一，扫除了德国资本主义发展道路上的重重障碍。普鲁士资本主义的迅速发展，全面瓦解了容克的经济基础——封建庄园。为此普鲁士王朝把重要的军官职位和政府官位赐给容克作为补偿。统一后，德国工业化进程加快，但是受到德国容克政权束缚，德国处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度过渡的阶段。随着社会发展，行政管理事务变得复杂繁多，工业社会意欲突破传统农业社会时期的传统的习俗、伦理及道德的束缚，而追求稳定的和有法律保障的制度形式成为资产阶级的普遍利益要求，行政管理日益得到社会各阶层的广泛重视，韦伯理性官僚制正是在这样的政治背景下得到产生和发展的。

（二）社会经济背景

近代资本主义的社会经济制度促进了官僚制的产生与发展，官僚制作为一种稳定的有效率的管理体制，它极大地迎合并推动了近代资本主义机械化大生产的需要。德国在20世纪初完成了工业化的进程，工业产值跃居世界第二位。经济结构受到工业制度和资产阶级生活方式的影响，而文化价值体系和政治结构却仍然处于传统的封建价值观的控制之下。资本主义的进一步发展，尤其是进入垄断资本主义之后，随着各种组织规模的进一步扩大，分工与协作的要求也随之提高，资产阶级追求一种稳定而有效率、受法律保障的组织自然而然被提上了日程。从社会经济发展层面来看，官僚制是随着资本主义经济的兴起适时产生的，有其现实需要。

（三）社会文化背景

德国是一个崇尚理性思维和法律制度的民族，这是韦伯官僚制理论产生的文化基础。科学的发展尤其是自然科学的突飞猛进为工业革命打开了突破口，资产阶级力量的壮大，要求在思想文化上为资本主义政治、经济的发展扫平道路，要求对旧的传统和对束缚经济发展的政治予以批判，强调所有人基本权利的平等、强调以知识和技能进行管理的必要性。“正如官僚体制化（根据一般的、历史上可资证明的一般倾向）制造着社会等级拉平化一样，反过来，任何社会的拉平化都促进着官僚化，因为社会拉平化排除了由于行政管理物资和行政管理权力的占有权的等级的统治者，并且为‘平等’之故，也排除了依仗财产而能够担任‘荣誉的’或者说‘群众民主’的不可分离的影子”[1]，官僚制的诞生是现代西方追求理性化过程中必然选择。

综上，韦伯行政组织理论产生的背景，正是德国从世袭管理向专业管理、小规模管理向大规模管理转变的关键时期。德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在明显的分裂。当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、企业经济组织和其他各种团体中大规模的组织都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不能适应现代规模化组织的发展要求。为此，这些大型组织机构迫切要求建立一种高度理性化、高度稳定化的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向理性和高效，官僚制理论所反映的正是这种理性化的主客观要求。

二 韦伯“官僚制”理论主要内容

（一）权威结构理论与组织类型分析

韦伯从历史的事实经验中，依据理想类型的方法论原则，抽象概括出“合法统治具有三种纯粹的类型”即法理型的统治、传统型的统治、魅力型的统治。

法理型的统治：行使权威的基础是组织内部的各种规则。是“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的”[2]。

传统型的统治：行使命令和权威的基础是先例和惯例。是“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”[3]。

魅力型的统治：行使权威的方式是基于领导者个人的人格。是“建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上”[4]。

基于三种统治类型的分析，韦伯还得出与之分别对应的三种组织结构类型：合理化——合法化组织、传统组织、神秘化的组织。合法权威统治是由传统社会过度到现代法治社会的必然产物，在合法权威统治中，官僚制才是最纯粹的形式，相对其他两种类型的权威，它最为稳定并且最为有效，其他两种权威类型也将最终向合法权威发展。官僚组织的运行不以个人的意志为转移，法定规则不受个人感情的支配，祛除个人魅力并排除价值的影响，是一种非人格化的表达。官僚制本质上来说只是行政管理的工具，是工具理性的最佳体现。

（二）官僚制的内涵及其特征

韦伯是现代官僚制之父，但他并没有直接给出官僚制的定义，而是通过制度和官僚制的特征呈现官僚制的图像。在韦伯看来“官僚制”是一种理想类型的行政组织，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。

首先，在韦伯看来，官僚制作为一种制度，具有以下八种特征：1.官员的职务是连续的，并受规则的约束；2.每一职位均有特定的权责范围，拥有固定的职务权限，在权限范围内进行职务的运作；3.职位分等，官员们处于固定的职务等级制度之中，上级对下级行使控制或指令，下级接受上级指挥并有申诉的权利；4.根据专业资格任命官员，组织成员都具备各项专业技术资格；5.职务资源与私人资源必须明确分割以及职务运作场所与私人处所的分离；6.管理人员是专职的公职人员，职位的占有是公共的；7.行政管理档案制度的原则，以书面文件为基础；8.合法型统治，最纯粹的类型是官僚制。

其次，韦伯认为在官僚制体制下的官员具有以下十种特征：1.官员个人是自由的，仅仅具有服从官职的义务；2.官员处于固定官位的等级体制中；3.官员拥有固定的职责权限；4.官员是在契约的基础上被任命的；5.官员须通过相关考试，根据专业业务资格得到任命；6.官员领取固定的薪俸，薪金依据官阶及职位划分，并可领取退休金，既有辞职也有被解雇的可能；7.官员的职务是其唯一的或主要的职业；8.官员根据年资、政绩或者两者兼而有之进行职务升迁及奖惩，这些都取决于上司的评判；9.官员在工作中须将私人财产与公共物资须分开，个人不得把职位占为己有；10.官员必接受严格的、统一的职务纪律和监督。

韦伯所建构的官僚制体制的八种特征和官员的十种特征，体现的是合理的官僚制结构特征。韦伯认为，“行政管理就是在法律规则限制之内，并且根据一些得到团体制度许可的、甚至是没有违逆团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益”[5]。韦伯认为官僚制是一种理想形态的组织，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，并且广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。

三 对韦伯“官僚制”理论的评价

（一）韦伯对官僚制的评价

通过对官僚制本质进行全面而系统的分析，韦伯认为官僚制具有两面性。积极因素是官僚制的行政管理具有严密性、合理性、稳定性、普适性的优点，“官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”[6]。官僚制“作为美德赞扬的特性是：它成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素”[7]。

消极因素则是官僚制的工具理性、非人格化的倾向，极大地抑制了人的积极性和创造精神、压制了情感需求，使人成为没有精神的专家，将行政官员塑造成无个性特征、无感情色彩、无创新能力的执行性的技术官员，使整个社会变得毫无生气。“价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根本不再会有任何希望得以张扬”[8]。

（二）对官僚制的肯定评价

官僚制理论强调以知识和技能进行管理，推崇管理的制度化、规范化，顺应了资本主义发展的历史潮流。“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”[9]。“在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作”[10]。

韦伯提出“合法统治具有三种纯粹的类型”并且系统论述了官僚组织的特征，提出了在最纯粹的类型中官员们应具有的十种特征，韦伯的官僚制被官方应用于各种类型的组织。“也许对韦伯的模式最大的赞誉就是：在当今世界，官僚行政模式是社会中组织的主导形式。……我们很难发现某个大规模的组织机构——公共的、私人的、自愿的——不表现出官僚行政合法合理性模式的某些特征”[11]。

（三）对官僚制的否定评价

有学者认为理性官僚制理论是以普鲁士官僚行为为原型，高度抽象而得出的结果，是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件。美国组织理论家沃·本尼斯总结出官僚体系的10项缺陷：“1.妨碍个人的成长和个性的成熟；2.鼓励盲目服从和随大流；3.忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；4.陈旧过时的权力和控制系统；5.缺乏充分的裁决程序；6.无法有效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突；7.内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变；8.由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；9.无法吸纳新的科学技术成果或人才；10.扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓组织人。”[12]

20世纪80年代以来，新公共管理理论对理性官僚制进行了强烈的批判，力求“摒弃官僚制”并欲求在理论范式上“超越官僚制”。欧文·休斯认为，“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期，如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。……传统的公共行政已经从理论和实践上受到了质疑，新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。”[13]

还有学者认为，官僚制理论过分追求组织的稳定性，不利于激励组织成员的工作积极性和主动性；行政管理缺乏回应性，不利于改善服务质量；组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化，“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了”[14]。

四 发展官僚制的现实意义

中国虽然有很长的官僚制历史渊源，但是在社会政治生活中传统权力和超凡权力比法定权力更具有影响力，在中国传统政治中实行的往往是人治而非法治，提倡人情而不是理性，这违背了官僚制最基本的理性特征。发展中国家不同于西方发达国家，他们尽管政治制度不同，行政体制和运作方式不同，但共同面对的是官僚制发展不足的问题。从另一视角来说，建构科学化的公共管理模式、专家化的文官人事制度，基本上是一个共识性的问题。官僚制强调以合理合法的权力，即各种法律和规则作为现代组织运行的基础，下级对上级的服从出于对组织规则和法律的遵守。用官僚制理性与法治观念改造和克服传统的官僚制的影响，由非理性走向理性，实现公共行政法治化是中国现代化进程的必由之路。

公共行政法治化是中国行政管理体制改革的必然要求，是中国由传统的农业社会过渡到现代化工业社会的必经之路。要发展官僚制，完成传统型官僚制向现代法理型官僚制的转变，应该进一步完善我国的各项法律、法规，以法律为准绳，坚持依法治国；要建立健全社会主义市场经济体制，建立与经济发展水平相适应的，与国际接轨的经济制度；要加强我国的民主政治建设，充分发挥基层组织在社会中的社会作用；要加强文化道德建设，用“社会主义荣辱观”规范公民的道德行为，要使法律优先的观念深入人心。官僚制提倡通过考试，根据业务资格任命官员的观点仍有着重大的现实意义。“官僚体制的行政管理意味着根据知识进行统治：这是它所固有的特别合理的基本性质。除了受专业知识制约的巨大的实力地位外，官僚体制（或者利用它的统治者）还倾向于通过公务知识，进一步提高其权力”[15]。

在我国现代化建设中要充分发挥官僚制的技术优势，形成尊重知识、尊重人才的行政理念，改变传统的依据经验和惯例的行政决策方法；要不断地完善公务员制度，建立一支具有专业技术优势的公务员队伍。根据行政生态学的推理，行政环境决定行政管理，行政管理反作用于行政环境，这是选择公共行政模式时必须当作前提来考虑的因素。在中国的体制转型过程中，我们既要汲取人类文明的一切成果，又要将官僚制中不合理的因素予以改进，我们要实事求是，因地制宜，建立健全有中国特色的适合中国国情的官僚制体制。

[1][2][3][4][5][6][15][德]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，2006.251、241、241、241、243、248、250.

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C936

A

1674-3652（2011）05-0 082-04

2011-06-26

任阳洋（1987- ），女，黑龙江鸡西人，中国矿业大学文法学院行政管理专业2010级硕士生，主要从事行政管理研究。

[责任编辑：曾 超]